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聚焦房地产深化改革 蔡继明:当前房地产畸形发展

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在十八届三中全会召开期间,网易房产特邀清华大学政治经济学研究中心蔡继明教授解读土地制度改革以及小产权方面等问题。

网易房产:如果推行土改制度的话,将会对中国的房地产市场产生什么样的影响?

蔡继明:中国的房地产市场总的来看是一个畸形发展的市场,突出的表现就是房价过高,按照房价和收入比,远远的高于世界平均水平,甚至我们的一线城市都高于国际上的那些大都市,这样就会造成一业兴旺百业衰,城市居民把大量主要的收入都砸在了房子上,那就必然会减少其他方面的支出,对拉动国内的消费需求就起到了一个很大的负面的作用。所以这种房价肯定是不利于我们整个工业化、农业现代化以及城市化进程。

新的土地制度改革,肯定会抑制过高的房价,一个很重要的理由就是土地制度改革里面涉及到农村集体土地进入市场,这样就会自然的打破地方政府对土地、城市建设用地这种独家垄断的局面,从经济学的常识来说,垄断市场的价格往往都要高于竞争性的市场,尤其是独家垄断。

随着大量的农民集体土地进入市场,打破了政府对土地的垄断供给,地价就会降下来,房价也会降下来,这样就可以不仅使城镇居民、中低收入的能够买得起房,进城务工农民、外来务工人员,至少他也能够租得起房,那就会加快我们的城市化进程,另一方面房价、地价降下来之后,也会促使地方政府转变他的经济发展的方式,改变对土地财政这种过度的依赖,所以我想房地产市场本身也才能够进入健康的发展轨道。

网易房产:我们在“两会”的时候采访过您,您那时候也是提到了一个土地改革,还有一个小产权方面的问题。

蔡继明:对。

网易房产:您作为人大代表,提交过修改《土地管理法》的议案,383改革方案里面,我们看到它提到一个土改的内容是,以权力平等、放开准入、公平分享为重点,深化土地制度改革,对这个建议您觉得如何?

蔡继明:我是完全赞成383方案中关于土地制度改革的基本原则,就是城乡土地要做到平等、同地同权同价,放开对市场准入的限制,这肯定是我们今后土地制度改革的一个方向,但是它其中也提到了小产权房的治理,我觉得他们提出的对存量小产权房处理的方案,我还不能够完全苟同,因为二者之间可能有一些矛盾,比如说前面这个土地制度改革的精神,这种原则,我认为力度是很大的,改革的角度也比较新颖,但是它就意味着什么?意味着农村集体建设用地要是进入市场,在这个集体土地上用于商品房的开发,只要符合城乡统一的规划,符合用途的管制就应该是完全合法的。

小产权房为什么一定要把它征收为国有土地才能让它合法化呢?这不是互相矛盾了吗?因为它对小产权房要征收土地出让金,那就意味着要先把这个集体土地征收为国有土地,虽然它等于事后补充这么一个程序,再把城市国有土地出让给农民也好,出让给开发商也好,然后再向他征收一个土地出让金,这样的过程就是一个国有化的过程,而这样处理的方式是不符合前面土地制度改革的那个原则的,尤其是跟今后的发展,我一项认为小产权房既是一个历史遗留的问题,同时也是一个非常普遍的现实问题,现在小产权房还在建,每时每刻都在建,同时更是一个长远发展的问题,也就是说如果我们着眼于农村土地制度的改革,着眼于征地制度的改革,着眼于城乡建设用地、土地市场,做到同地同权同价,将来仍然会出现大量的所谓的小产权房,只不过那时候根据改革的精神,它不是违法的,它本身就是合法的了。

所以你今天处置小产权房问题,一定要和历史、现实以及未来一定要有机的衔接起来,你不能今天是一种保守的方式,是一种维护旧制度,旧的法律法规的这样一种方式,你是来迁就它,来处理这样一个问题,那么明天你怎么改革呢?你明天一改革,今天已经处理过的这种行为就立即变成不合理的行为,所以一定要立足长远,本着改革的精神解决小产权房问题。

网易房产:你觉得土地制度改革的难点或者它的困难、突破口在哪儿?

蔡继明:土地制度改革的难点一个是意识形态方面的一些禁锢,我们总是认为国有化、集体所有,公有制是我们的基础,是社会主义制度的基础,国有制似乎又是共产党执政的基础,对于土地这种生产要素,我们做出了不同于其他生产要素的特殊的规定,根据十三大以来我们强调社会主义是初级阶段,初级阶段就不能实行单一的公有制,本来就是多种所有制并存,原来叫公有制为主体,多种所有制并存,现在从数量上来说,公有制也未必一定要占主体,现在的非公有制经济,从就业、税收、对GDP的贡献,从绝对量上已经超过了公有制,我们现在更多的强调公有制为主导,或者是国有经济为主导。

但是我就不明白,为什么我们的土地制度一定要都实行公有制呢,我们的《宪法》规定,农村的土地集体所有、城市的土地国家所有,为什么不允许多元所有,再说城市里面为什么一定要实行国有呢,城市里面为什么不能实行国有和集体所有并存呢?所以这些都是认识上的问题,意识形态方面的问题。还有一些就是担心,一旦农村的土地流转起来,农民就可能随便的把土地变卖了,失去了他所谓的各种保障,甚至房子一旦抵押,还不起款就流离失所,还有这些担心。第三个就是现行的法律法规是一整套的,前后相联系的,任何想单独改变其中一个环节,都会遇到上位法的一些制约,下位法还好办,你说你把土地制度改变了,下面的《城市房地产管理法》就可以依据《土地管理法》来改变,《国务院关于农村土地征收补偿条例》就可以依据《土地管理法》进行调整。

问题是现在上位法没有变,下位法怎么办?如果法律不变,国务院的法规怎么出台?这个大家都知道2012年温家宝总理在政府工作报告中承诺,要在年内出台农村土地征收补偿条例,但结果一年过去了,没有出台,原因何在?其中一个很重要的原因,不就是因为《土地管理法》还没修理呢,话说回来《土地管理法》酝酿了好几年的修改,为什么到现在还完不成呢?包括去年那么多修改意见,最后国务院法制办向人大常委会只提交了一条,就是取消政敌征地的上限,但是就这一条人大常委会也没有通过,原因又何在?仍然是一个很重要的原因,它受《宪法》的制约。

《土地管理法》有这样一条规定,就是国家为了公共利益的需要征收农村的土地,这条从哪儿来的?《宪法》里面来的,没错,什么是公共利益呢?它下面解释了,第一条凡是列入城市规划圈的土地都要征收,你知道列入城市规划圈的土地难道都是公共利益吗?绝大部分不是公共利益,实际上它就用城市规划偷换了公共利益这个原则,实际上又把城市规划作为征地的依据,这一条符合《宪法》吗?你要按照公共利益那个原则它是违法《宪法》的,但是你要注意到,《宪法》里面还有一条规定,城市的土地要归国家所有,从这个角度来说它符合《宪法》,既然《宪法》里说城市的土地归国家所有,那我只要通过规划,把这个土地列入城市规划里面,当然就要征收为国有,所以这样一条规定既符合《宪法》,又违法《宪法》,那你想想,如果不修改《宪法》,如果不对《宪法》做出新的解释,《土地管理法》怎么能修改得好,它必然会备受公众批评、诟病,会质疑,你这等于就是偷换了公共利益的概念。因此你说到土地制度的改革它的难点,也就出现在这儿,它整个从上到下这一套法律法规是牵一发而动全身,必须得通盘的考虑,才能够进一步的完善,这是第三。

第四个原因就是一些实际的利益制约,我们知道现行的这种土地制度其实地方政府是很喜欢的,它一方面是集体所有,我们政府通常对集体所有制不给它承担其他的社会责任,甚至有些政府官员就说,我们的社保只面向城市居民,农村好像有土地做保障,过去有的官员就这样讲过,这是一种似乎错误的认识,因为土地不是社会保障,土地是一种生产资料,城市的居民也没有拿你的房子做社会保障,也没有拿你的汽车做社会保障,也没有拿工厂做社会保障,我们本来应该构建城乡统一的、覆盖全社会的社会保障体系,而把土地作为一种生产要素让它流通起来,但是我们现在的地方政府恰恰等于是放弃了,它不承担对农民提供社会保障的责任,同时又以公共利益的名义就可以征收农民的土地,尤其是低价征收了以后再高价招拍挂,从中得到大量的土地收入,土地出让金,政府得益于这种土地制度这些年的经济发展。

所以你要想去改革它,就要缩小政府征地的范围,政府的土地收入就相应的减少,城市建设、基础设施、公共服务这些资金的来源就受到了一定的限制,显然它会有一定的抵触,我想主要的矛盾原因就产生在这些方面。

网易房产:农村集体土地入市的传闻搅动了小产权市场,您作为小产权合理化的一个支持者,我们看到383方案出来以后,刺激了北京、深圳等城市小产权项目的交易量,例如像"深圳买小产权房像买菜""北京小产权房月涨千元"等消息迅速蔓延,再次挑逗着大众的神经。您所了解到或者说您觉得小产权房的命运将会是什么样?

蔡继明:小产权房如果转正、合法化,肯定会对房地产市场产生重要的影响,因为很明显,你在宣布它是非法的时候,那么人们无论是从买方还是卖方,它的价格都不可能太高,因为大家都承担了风险,通常它比大产权房至少要便宜三分之一,有的甚至便宜二分之一甚至三分之二,但是你一旦宣布小产权房合法化,不管是通过什么途径、什么方式,还是预期它会合理化,那么小产权房的价格肯定会上升,也会刺激对小产权房的购买,至于像买萝卜、白菜那样买,还是怎么买,包括公务员那另当别论,但是小产权房的价格肯定会上升,这是不言而喻的。

但与此同时,大产权房的价格是不是就会相应的下降?因为一个上升,人们肯定就会减少对大产权房的购买,大产权房的价格就会相应的下降,因此从总体上来看,我认为它会平抑房地产市场过高的价格,有助于消除房地产的泡沫,这是积极的,没必要去指责它,有些地方官员,尤其是国土管理部门的有些官员说,小产权房要是入市就会扰乱房地产市场,我觉得这是站不住脚的,它不是扰乱,它是会平抑房地产市场的价格,我觉得这个起的是积极的作用。

至于怎么去限制它,比如说小产权房入市是不是就能够随便买?我想既然小产权房入市,那就应该跟大产权房要遵循相同的房地产调控的政策,大产权房不允许买第二套,不能买第三套,为什么小产权房就允许买第二套,而且小产权房最初购买的人基本上都是第一套,都是自住的,因为它不允许买卖,只允许买,买的时候就是所谓的非法交易,他卖的时候就更难嘛,所以通常的都是在城市里面买不起房,租不起房的人买的小产权房,现在一旦把它放开,如果变成合法的话,那你同样应该应该采取国务院的有关规定,也按照大产权房的要求,也要限制它的购买量,该执行什么样的政策都要执行什么样的政策,我想就不至于出现像买白菜、萝卜那样的现象发生。当然投机的行为、投资的行为它跟大产权房是一样的,总是不可避免的。

网易房产:您有没有想到另外一个问题,就是当小产权房转正以后价格上去了,又有一部分人本来是可以买得起小产权房的,因为价格便宜,但是价格上去以后他又买不起了?

蔡继明:是的,我说小产权房入市,从总体上说是会降低房地产市场的价格,与此同时我们还要允许农村大量的集体建设用地进入市场,这又会进一步的降低土地的价格,从而也会进一步降低住房的价格,通过这两个途径,城市里面就会有更多的人买得起房、租得起房,相对原来的比较高的价格水平,现在肯定有一部分中低收入的阶层居民能够买得起、租得起房了,但是正如你说的,还会有一部分人,在已经调整后的价格,即使是小产权房,有可能也买不起了,那就是需要通过政府的保障房来解决,就是说原来你的保障房我们原计划是在“十二五”期间要建3600万套,当时的覆盖面基本上是城市居民的20%左右,原来覆盖的这20%,其中有一部分,比如说10%是可以买得起房了,因为房价整体降下来了,他买得起房了,保障房就可以进一步的向谁覆盖呢?连小产权房都买不起的,甚至一些进城务工的农民,刚刚毕业的大学生,我们的保障房就可以更多的向他们开放。

网易房产:这就需要保障制度方面的改革。

蔡继明:对,这并不是说小产权房入市,政府就放弃对保障房建设的责任,尤其是有些地方试图通过没收小产权房,把它变成廉租房这种做法,其实是有待于我们商榷的,因为你那等于就是,本来政府应该承担的比如100万套廉租房,因为小产权房在没有入市,没有合法化之前,实际上已经起到了一定的廉租房的作用,你政府本来还应该额外再建100万套的廉租房,现在把小产权房拿过来了,你这等于是拆了东墙补西墙,所以小产权房不能够把它当做廉租房,变成政府的,从而减轻政府建设廉租房的责任。

网易房产:小产权房转正也喊了好几年了,但到目前为止还没有真正的实行过,您觉得这个关键点或者突破口在哪里?

蔡继明:小产权房既有违法的成分,也有合法的成分,它是一个矛盾混合体,它之所以有合法也有非法的成分,是因为我们现在的法律本身是有自相矛盾的地方,我说小产权房违法,通常都是从《土地管理法》和国务院有关规定来认定的,因为《土地管理法》中强调,任何个人和单位搞建设,必须申请使用国有建设用地,你使用集体建设用地就是违反了《土地管理法》,另外我们其他的有关法律还强调,农村的集体的宅基地是不能够建小产权房出让给他人,就是说宅基地的使用权不能够转让给集体所有制成员之外,那也就意味着农民的房子虽然可以买卖,但是不能够卖给村外的人,另外就是国务院三令五申,禁止城镇居民到农村买房,所有这些都是说它违法的一面。

还有说它违规呢?很多小产权房的建设没有报建设规划,因为你在城市里面要建房总得报,要向建设部、建委,你总得报规划,没有报规划,所以它又是违规,又说它违反了国务院的有关规定买卖,就所谓它是三违建筑,这个没问题,这个确实跟现行的这些法律法规都有冲突,但是我要说,它也有合法的一面,它哪儿合法呢?第一它跟《宪法》并不矛盾,因为《宪法》里面讲国家为了公共利益的需要,才可以征收农村的土地,小产权房显然不是公共利益,它就是居民的一种个人的需求,它是一种市场需求,那我建小产权房为什么一定要使用国有土地呢?从《宪法》的这条规定本身来说,我使用农村集体土地建小产权房,这至少不违反《宪法》,而反过来《土地管理法》这种规定跟《宪法》不一致。

所以我说到底是谁违法呢?可能是我们的下位法不符合上位法的精神,或者进一步的说,我们政府的条例,国务院的条例跟《宪法》的有关精神有抵触,那到底谁违法?所以既然小产权房存在着这样一个矛盾,你怎么解决它?你解决它违法,你不解决它也违法,你任它任其自然是一种违法,你把它拆除,你把它完全禁止也不太符合有关法律的精神,所以你无论怎么处理它,都不可能做到十全十美。

再加上小产权房的范围非常大,面也大量也大,涉及的阶层也多,历史时间又很长,它解决起来矛盾就更大,这里面有些地方政府实际上是眼看着小产权房像雨后春笋般发展,它也并没有采取有效的措施,可以说是不作为,有法不依,违法又不究,执法又不严,这样就造成解决起来的难度非常大。

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