杨伟民：未来中国，从空间上看就是这三大格局

   11月16日，第四届国际城市可持续发展高层论坛在成都开幕。当天，十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民以构建面向现代化的国土空间开发保护新格局为题，发表主题演讲。

以下为杨伟民演讲全文，经本人审定，授权城市进化论发布：

十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民 图片来源：主办方提供

前不久，中国共产党的十九届五中全会审议通过了中共中央“十四五”规划《建议》。这是中国开启全面建设社会主义国家新征程的行动纲领，是国家发展的宏伟蓝图。

《建议》提出了几个新格局，包括2035年远景目标中的“形成对外开放新格局”，面向未来要“构建国土空间开发保护新格局”，“推动西部大开发形成新格局”，还有就是大家最为关注的“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。前三个新格局，对构建新发展格局都有重要意义。比如，构建新发展格局不是在中国960多万平方公里的陆地国土空间上贯彻落实？实际上，主要是在城市化地区落实，在农产品主产区和生态功能区是落不下新发展格局的。

所以，从空间看，构建国土空间开发保护新格局的范围最大，是将在960多万平方公里陆地国土空间构建三大空间格局。下面，我以构建面向现代化的国土空间开发保护新格局为题，谈点自己的认识。

一、构建国土空间开发保护新格局是建设人与自然和谐共生现代化的需要

中国从“十四五”时期开始，将向现代化国家迈进。中国要实现的现代化有很多自己的特点，其中之一就是我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，不是破坏自然、损害自然，给地球家园留下很多伤疤的现代化。在温饱不足的阶段，甚至在全面建设小康社会的阶段，为了温饱，为了增加收入，有什么就挖什么，不管自然的感受，但在向现代化迈进的今天，我们不能这样毫无自律了。因为，我们要建设的现代化，不仅要使中国人的生活得更美好、更幸福，也要让我们的朋友、伙伴——大熊猫、东北虎、藏羚羊生活得更自由，更安逸。

中国有960多万平方公里的陆地国土。但不同的空间单元，自然状况不同，海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的空间，并不适宜大规模高强度的工业化城市化开发，也就是不太适宜更多的人居住，有的甚至不适宜高强度的农牧业开发。比如，广袤的青藏高原就不适宜大规模的开发，不适宜大量集聚人口。

不同的空间单元，有不同的功能。如果违背自然规律，对不适宜开发的空间进行开发，大自然就会报复。我们实行的退耕还林、退牧还草、退田还湖等，就是发现功能错位的开发，已经受到了自然的惩罚，所以才开始纠正我们的错误行为，纠正人为创造的功能，还自然应有的功能，原来的功能。

我国适宜人居住的空间并不宽裕，在实现现代化的过程中，在占用自然空间和农业空间这个问题上，必须过紧日子。守住14亿人口的吃饭，必须守住耕地，守住14亿人口对蓝天白云、清洁用水的需求，必须守住生态空间线。所以，“十四五”规划《建议》有两句意味深远话，一句是“守住自然生态安全边界”，一句是“减少人类活动对自然空间的占用”。

中央“十四五”规划建议提出，“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”，就是要求我们，在该开发的地区，要有序有度高效率开发好，该保护的要坚决保护好，使中国960万平方公里陆地国土的每一寸土地，要么是城市化地区，要么是农产品主产区，要么是生态功能区，各自承担各自的功能，发挥好每一寸国土最适宜的功能。

作为拥有14亿人口、拥有960多万平方公里陆地国土的国家，中国构建三大空间的开发保护新格局，有助于减少碳排放，可以增加碳中和的空间，保护独特的世界第三极。这对全球经济高效率发展，对全球农产品保供，对全球生态安全，都有举足轻重作用，体现了大国担当。

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二、构建国土空间开发保护新格局的主要任务

城市化地区的主体功能就是提供工业品和服务产品。从城市化的角度，就是城市群地区。京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝双城经济圈等就是城市化地区，就是城市群地区。城市化地区，要实行开发与保护并重的方针，开发主要是工业化城市化开发，保护主要是保护区域内生态和基本农田。要发展成为体现国家竞争力的主要空间，成为国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的主体空间。

农产品主产区的主体功能是提供农产品。东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区等都是我国重要的农产品主产区。农产品主产区要实行保护为主，开发为辅的方针，保护主要是保护耕地，禁止开发基本农田，开发主要是以增强农产品生产能力为目的的开发，而不是大规模高强度的工业化城市化开发。要成为中国保障农产品安全的主体空间，农村居民安居乐业的美好家园。

生态功能区的主体功能是提供生态产品。大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区，以及青海三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园等各类自然保护地都是生态功能区。生态功能区要实行保护为主，限制或禁止开发的方针，保护主要是保护自然生态系统，限制或禁止大规模高强度的工业化城市化开发，在某些生态功能区甚至要限制或禁止农牧业开发。生态功能是要把保护修复自然生态系统、提供生态产品作为发展的首要任务，因地制宜发展不影响生态功能的文化旅游、适量农牧业、民族特色产业等，成为保障国家生态安全的重点区域，成为人与自然和谐共生的展示区。

三、构建国土空间开发保护新格局的政策方向

“十四五”规划《建议》用“三个支持”，明确了构建国土空间开发保护新格局的重大政策方向，有利于提高经济政策、农业政策、生态政策三大政策的精准性，提升政策效果，完善空间治理。

一是支持城市化地区高效率集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间。要把支持经济发展和集聚人口的政策进一步向城市化地区聚焦。中国推进的京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展以及成渝双城经济圈建设等，目的就是要打破行政壁垒，推动区域一体化和高质量发展，提升城市群内多城市发展的协同性、协调性，并达到节约集约利用空间的目的。

城市化地区要高效率集聚经济和人口，坚持质量第一、效益优先，推动质量变革、效率变革、动力变革，建设现代产业体系，实现高质量发展。城市化地区，既要集聚经济，更要集聚人口，否则就会造成全国经济布局与人口分布的失衡，拉大地区差距。要加快户籍制度改革，推动城市群地区实现户籍准入年限互认，试行以经常居住地登记户口制度。在高效率集聚经济和人口的同时，城市化地区也要保护好区域内的基本农田和生态空间，这既是满足当地居民对部分不宜长距离运输的鲜活农产品的需要，也是满足当地居民对优质生态产品的需要。

二是支持农产品主产区增强农业生产能力。要把支持农业发展的政策进一步向农产品主产区聚焦。我国支持农业发展的政策有很多，中央财政用于支持农业的资金也不少，但集中度不够，协调性不强，有些领域的政策比较分散。支持农业的政策，要向农产品主产区倾斜。要完善粮食主产区利益补偿机制，研究建立对农产品主产区的转移支付制度，更好调动农产品主产区发展农业生产的积极性。

三是支持生态功能区把发展重点放在保护生态环境、提供生态产品上。要把国家支持生态环境保护的政策特别是生态保护修复的政策和项目，进一步向生态功能区聚焦。国家公园和其他各类自然保护地，是生态功能区的一种特殊类型，是更重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观。要解决好重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

支持生态功能区的人口逐步有序向城镇转移并定居落户，是《建议》提出的一项重大措施和政策导向，是从生态功能区普遍存在人口承载能力弱，“一方水土养不活一方人”或“一方水土养不富一方人”的实际出发提出的。

生态功能区要着力提高本地区的人口素质，增强转移到城市化地区就业的能力。城市化地区要放宽放开落户限制，吸纳生态功能区的人口到本地区转移就业并定居落户。这样，才能逐步缩小区域和城乡差距，实现人口、经济、资源环境的空间均衡。

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“十四五”规划《建议》还提出，建立生态产品价值实现机制，这是把绿水青山变成金山银山的重大措施，是用市场化机制解决生态功能区人民逐步实现共同富裕的政策方向，也是一项需要各地区大胆探索的重大改革。这个机制到底是什么，可以研究探索。我觉得，包括但不限于以下几个方面：

一是中央财政对生态地区的转移支付，即中央政府代表全体人民购买生态功能区的生态产品；

二是地区之间生态产品的价值交换，生态产品受益地区向生态产品提供地区支付购买生态产品的资金，过去说补偿是不准确的；

三是建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易，生态功能区可以将富余的上述环境权在市场上出售；

四是设立生态银行，鼓励市场主体和各种社会力量修复生态，把修复的生态土地指标存入生态银行，生态银行向建设用地不足的企业或地区出售或借贷用地指标；

五是赋予生态修复市场主体更长时限的土地使用权，即长期使用权，或者是允许生态修复的市场主体进行一定强度的开发，通过生态修复实现可开发土地的“土地溢价”；

六是采取“生态产品+”的方式，使好山好水好空气生产的农产品、工业品、文旅康养产品等实现“产品溢价”。

总之，未来的中国，将形成熙熙攘攘、充满活力、以城市群为主体形态，“两横三纵”的城市化格局，成为中国经济发展、创造就业和人口居住的主要空间。

未来的中国，将形成一望无际、沃野千里、以基本农田为基础，“七区二十三带”的农产品主产区格局，成为中国农业发展、保障农产品安全的主要空间和农村居民的美好家园。

未来的中国，将形成大熊猫东北虎等悠闲来往，植被丰富、生物多样，以自然保护地为重点，“两屏三带”为主体的生态功能区格局，成为生态产品主产区，成为保障中国乃至全球生态安全的空间。