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316个城市公用设施投资下滑:中小城镇成长的烦恼

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当城市逐渐失去产业和人口,失去“造血”功能,下一步还会失去什么?

近日,国家统计局发布了前三季度固定资产投资的情况,在铁路、公路等基建投资持续回暖、转为正增长的同时,公共设施管理业投资下降3.3%,降幅收窄0.6个百分点。

具体从城市来看,21世纪经济报道记者整理住建部发布的城乡建设统计年鉴统计发现,2013年底至2018年的五年间,在城乡建设统计年鉴有相关统计数据的611个城市中,有316个城市的市政公用设施建设固定资产投资有所下滑。一些城市在这一领域投入的资金,五年间缩减了九成以上。

随着“乡村振兴”“都市圈”等新的区域战略不断提出和落实,这些城市会走向何方?有限的资源如何在不同的城市和乡村之间分配?或许是不得不关注的问题。

随着“乡村振兴”、“都市圈”等区域战略的落实,有限资源如何在城市和乡村之间分配的问题应受到重视。郑迪坤摄

过半城市市政投资减少

所谓公共设施管理业,包括市政设施管理、环境卫生管理、城乡市容管理、绿化管理、公园管理和游览景区管理等,主要是对城市公共设施的管理。这一领域的投资增长乏力,也意味着城市建设和管理的投资,增长动力不足。

在住建部每年发布的城乡建设统计年鉴上,有两组关于城市维护和建设的资金数据,一个是衡量这一领域财政支出的城市建设维护资金,一个是衡量城建领域社会总投资的市政公用设施建设固定资产投资。

其中,财政投入的数据只显示到2016年。数据显示,2016年,全国共投入财政资金约1.38万亿用于城市建设维护,同比增长11.21%。在过去十年中,这一增速仅高于2013和2014年。

而体现社会资本热情的固定资产投资则更显低迷。2018年,全国城市市政公用设施建设固定资产投资20123亿元,同比增长4.12%,这既低于当年的全国固定资产投资增速,也低于当年的全国财政收入增速。

需要指出的是,住建部对这类投资的统计口径为5万元以上的市政公用设施项目,不含住宅及其他方面的投资。

体现到具体的城市上,根据住建部的统计年鉴,2013年底至2018年的五年间,在城乡建设统计年鉴有相关统计数据的611个城市中,有316个城市的市政公用设施建设固定资产投资有所下滑。

具体来看,在相关投资增加的295个城市中,有152个城市的城市建设和维护投资实现了“翻倍”,增长幅度最大的是六盘水、简阳和梅州。在相关投资减少的316个城市中,则有166个在2018年的市政公共设施投资减少了一半以上。

额度方面,厦门、成都、广州、武汉、郑州、杭州、重庆、赣州、福州和北京是城建投资增长额度最大的前十个城市。而投资额度减少最多的前十个城市,由多到少则依次是天津、沈阳、兰州、贵州、太原、郴州、南昌、乌鲁木齐、长春和湘潭。

另外,在这些有数据的611个城市中,有超过500个城市在过去5年间城市建成区面积有所扩大,这也意味着其城市在空间上仍然在对外扩张。而在上述316个城市市政设施投资减少的城市中,有258个城市仍然处在“扩张”状态,这也意味着他们城市单位面积的市政投资强度在降低。

“城扩人散”与投资衰减

在这300余个相关投资下滑的城市中,有53个城市,不仅市政公用设施建设固定资产投资出现了下降,还在同时出现了建成区面积扩大、城区常住人口减少的现象。

“人随产走”,人口外迁的背后,是产业衰退、经济不振带来的城市“造血”能力的缺失,这本身也意味着地方财政收入来源的可能下滑。而如果同时还伴随着城市面积的扩张,这会导致城市的维护建设以及公共服务的提供,更加捉襟见肘。从最终呈现的城市形态来看,美国“锈带”城市,还有国内一些资源衰竭型城市的景象,无疑很好诠释了其后果。

在这53个城市中,有7个城市投资减少的幅度在90%以上,减少幅度最大的鄂尔多斯,从2013年的45.4亿元,减少至2018年的0.6亿元,现在的投资额仅为五年前的1.4%。另外,还有27个城市,5年内市政公用设施投资减少超过了50%。而另外的19个城市,降幅在50%以下。

多位受访人士均指出,在我国新的发展阶段下,人口会聚集到城市圈的核心城市,人口外流城市活力不足,会是一个长期现象。而由于产业和人口的流失,这些城市越发依靠吃“财政饭”,有限的财力,也很难大量应用在城市维护和建设领域。

以地处长三角西陲,GDP在安徽能进入前五的城市安庆为例,在省内合肥,省外南京、杭州等城市的强大吸附作用下,在2013年底至2018年五年间,尽管其GDP从1418亿元增长至2196亿元,城市建成区也扩大了25.4%,但城区常住人口依旧下降了2.8%,市政公用设施建设投资则下降了11.1%。当地也在今年的政府工作报告中喊出,要“大力压缩各级财政的一般性支出,减少非必须、非重要支出安排,节省资金用于保障工资、运转、基本民生等重点领域”。

重庆大学管理科学与房地产学院院长刘贵文则表示,乡村振兴的建设投入力度加大,而早前政府平台的过度财政扩张政策又导致地方政府贷款融资能力下降,在房住不炒和小城市人口流失的背景下,房地产市场也有了扩张的基础,土地收入也会降低。在三方面因素下,县城的公共服务设施资源不足,“大都市圈周边城市及城市群之外的城市,人口减少,进入收缩阶段,这是中国的城镇化进入第二个阶段的一个特征。”

对于如何解决财政资金缺口,刘贵文建议,第一是一定要坚持这个生产融合的发展模式,尤其是发展实体经济,不能完全依赖过度的土地出让的模式。第二,从空间意义上来讲,县城应当积极地朝着一些国内的城市群城市圈靠拢,打通一些交通渠道,实现大城市带动小城市发展。最后,县城要根据自己的情况发展一些特色产业,在相应的城市圈城市群中去找到自己的位置。”

中国发展基金研究会副秘书长俞建拖同样认为,首先城市不能盲目扩张,要收紧钱袋子,对支出规模的总量要有更好的控制,对支出要建立事前事中事后的评估机制。其次要把钱花在刀刃上,避免面子工程,未来十年,城市群内分工协调会进一步强化。这些城市做好产业培育,找好自己在产业链中的优势位置,使城市发展拥有内在持续性。

城乡资源分配再调整

实际上,随着我国城镇化进入新的阶段,城市、县城、村庄的资源配置,正在发生巨大的变化。

从城市、县城和村庄在公共设施的维护和建设资金投入的力量对比,也能管中窥豹,窥探其中的变化。

与2012年的历史峰值相比,不管是社会总投资还是财政支出,县城的维护与建设资金,都下降了超过一成。这些县城与乡村市政投入的资源分配,也在2018年发生了前所未有的逆转。

2018年,全国县城市政公用设施建设固定资产投资为3026亿元,同比下降16.7%。同年,全国村庄市政公用设施投入则达到了3053亿元,同比大增21%,也在城乡建设统计年鉴所涵盖的年份中首次超过了县城的投入。

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,要求到“十四五”期末,地方土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

一直以来,以土地出让收益为主的政府基金性收入,是地方政府城市建设和维护最重要的资金来源。这种收益分配的调整,被认为会导致县城与城市、乡村之间的投入差距,可能还会进一步扩大。

“每个城市越往下的基层政府,未来一段时间内面临的财政考验可能越严峻”,俞建拖认为,虽然土地出让收益对于县城和中小城市来说影响不大,但不管是用在乡村还是小城市、小城镇,要提升资金的利用效率和公平性,注重规模效益和长远效益。

俞建拖认为,在这个资源分配调整的过程中,要注重的是公共服务提供的边际成本问题。当前我国对农村加大投资,既是服务于乡村振兴,也有着弥补过去历史欠账的因素。但要考虑到规模效益、村庄人口城市化等问题,公共服务改善的投入还是要更多的关注人口更加聚集的区域。

不过,虽然多位受访人士都向记者表示,对于中小城市和县城而言,发展产业和摆脱对土地财政以及转移支付的依赖至关重要。但从现实来看,转移支付仍然被不少城市所急需。比如东北的资源枯竭型城市双鸭山,尽管在政策的支持和当地的努力下,其城市建设的投资和财政收入都有所增长,但当地仍然在今年的预算报告中称,要“积极向上争取”“全力地争取转移支付、财力补助等各类财政资金,最大限度的争取专项债”。

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