个税改革两周年:超1亿人免缴 中产将成下阶段受益者?

十一将至，意味着中国史上力度最大的个人所得税（下称“个税”）改革已启动近两年。这两年时间里，改革最终惠及2.5亿人，实现减税超5600亿元，其中超过1亿人不用再缴纳个税。

这一轮个税改革效果如何？下一步是否还会出台新的减税举措？

减税超预期

为了减轻老百姓个人所得税税负，健全个税税制，2018年10月1日中国启动了历史上第七次个税改革。

其中，外界最关注的减税举措包括了个税起征点（即基本费用扣除标准）从3500元/月提至5000元/月；三档低税率级距大幅扩大，实质上降低税率；引入子女教育、住房贷款利息或租金、赡养老人等6项专项附加扣除，相当于起征点进一步提高。

在上海工作月入近2万元的小玲告诉第一财经记者，这次个税改革前，自己一个月纳税接近3000元，改革后每个月少交近一半的税，一个月收入多了差不多1500元，很开心，这样可以多买点东西。

“这次个税改革减税效果十分明显，尤其是明显降低了中低收入者个税税负，增加居民收入，一定程度上也提振了消费。”中国政法大学施正文教授告诉第一财经。

根据财税部门数据，2018年至2019年底，个税减税总规模约为5604亿元，2.5亿人因此受益，其中约1.2亿人无需再缴纳工薪所得个税。财政部甚至表示，2019年个税减税规模超出预期。

中国财政科学研究院研究员梁季告诉第一财经记者，5600亿元减税规模占2019年全年个税收入的比重超过50%，总的减税规模大。个税改革惠及2.5亿人，占2018年全部就业人口的比重超过30%，受益面广。而且这轮改革主要是中低收入者受益，相较而言，中低收入者的边际消费倾向更高，相应个税减税对经济拉动的效果更好。

除了减税外，个税税制有了大幅调整。个税改革前，我国采取分类个税体制，针对不同的所得采取不同的征税方式。而此次个税改革首次将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项收入合并为综合所得，采取统一的税率来纳税。这一举措使得个税从分类税制迈向了综合与分类相结合的个税体制。

施正文表示，目前国际上主要国家的个税税制主要采取综合征税模式，因为它更加公平，体现了量能课税原则，也能一定程度上避免逃税避税。由于考虑征管能力，目前我国对上述四项劳动报酬收入合并综合课税，从最终实施效果来看还是成功的，兼顾了公平和效率。

梁季表示，引入综合计税方式这是本次个税改革最大的亮点之一，是0到1的质的变化，再加之6项专项附加制度，充分体现了个人所得税的量能课税原则，体现公平的改革理念。

与按年综合计税相适应的是，税收征管模式也出现重大变化。

以往个税都是由单位代扣代缴，纳税人很少直接与税务机关打交道。而采取按年综合所得计税方式后，就存在部分纳税人上一年度多交税或者少交税情形。因此今年上半年我国首次启动个税汇算清缴，纳税人需要按年度汇总所有收入来重新计税，多退少补。

施正文认为，个税汇算清缴是我国自然人纳税人第一次直接向税务机关缴纳个税，目前来看非常成功。这得益于在制度设计上，减少了补税或退税人群，以及纳税人直接申报情形。比如年收入12万元以下或者补税金额不超过400元可以免申报，不用汇算清缴；单位可以代办员工的汇算清缴等。

北京国家会计学院李旭红教授告诉第一财经记者，在个税征管方面，税务部门主要通过大数据及信息化的手段保障了自然人纳税端便捷、准确地完成了汇算，体现出我国征管水平的提高及国家治理水平的提高。

另外，2019年以来，国家对包括粤港澳大湾区、上海自贸区临港片区、海南自贸港等地的高端人才或紧缺人才，出台了个税优惠措施，降低相关人才个税税负。

李旭红表示，人力资本及技术是促进经济高质量发展增长的核心要素，随着海南自贸港的发展以及粤港澳大湾区人才激励政策的陆续出台，该部分地区的高端人才的税负将有所降低，区域性个税特殊优惠政策将有利于吸引各领域高端人才集聚，人力资本将通过增强科技研发和技术创新水平来改善产业结构，撬动地区经济增长。

结构性减负是大势所趋

2018年的个税改革并非终点，反而是我国综合与分类相结合的个税税制改革的第一步。

梁季认为，我国个税仍有很大的完善空间，未来可以重点考虑以下几个方面：个税“起征点”调整的科学依据如何确定；税率水平以及级距确定，应考虑中等收入群体的扩大；综合所得范围是否能逐步将生产经营所得纳入等；劳动性所得和资本性所得税负如何平衡，企业所得税和个人所得税的协调等问题。

老百姓十分关注个税起征点（5000元/月）是否进一步提高？此前财政部副部长程丽华公开表示，5000元的标准不是固定不变的，今后还将结合深化个人所得税改革，以及城镇居民基本消费支出水平的变化情况进行动态调整。

“起征点背后是基本生计扣除的理念，因此应科学测算基本生计扣除口径和水平，并建立与物价水平相挂钩的自动调整机制。”梁季说。

施正文认为，这一起征点近两年应该不会调整，因为这次改革后低收入人群不需要缴纳个税，即便纳税也很少。但随着老百姓名义收入增加，个税减税效应将会削弱，未来个税改革要考虑结构性减税。

他表示，从长远来看，我国需要提高直接税比重，作为直接税之一的个税规模逐步扩大是大势所趋，这也有利于发挥个税对收入分配调节作用。但从个税结构上来看，中产阶层个税负担相对较重，中央提出扩大中等收入群体，未来可以考虑降低这部分人税负，可以采取扩大中间档的几档税率级距，起到实质性降低税率效果。

此前不少学者认为，与主要国家相比，我国45%个税最高边际税率过高，不利于吸引高端人才，应该降低这一税率。目前像粤港澳大湾区、海南自贸港等地为了吸引高端人才或紧缺人才，给予个税优惠政策，确保实际个税税负不超过15%。

施正文表示，目前个税中劳动所得（比如综合所得）收入最高适用45%边际税率，适用这一税率的主要是专家学者、科技人员、文化人士和行业能手等知识分子和各类人才。过高的税率将严重打击创新创造的积极性，背离创新型国家发展目标和提高我国文化软实力的目标。他建议，未来可以考虑将个税最高边际税率降至30%~35%，并将经营所得并入综合所得，让税制更加公平。

此外，目前资本所得个税税率为20%，明显低于劳动所得最高边际税率，而很多高收入人群的主要收入来自股票、股权等资本所得或财产所得。

此前国务院发布的《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》提出，平衡劳动所得与资本所得税负水平，着力促进机会公平，鼓励更多群体通过勤劳和发挥才智致富。

目前我国股票的取得、出售，到持有期间的股息、红利，股票、债券，几乎享受了全链条的个税税收优惠。有专家建议，取消对短期资本利得的税收优惠。

施正文认为，对投机性资本所得应该适当提高个税税率，相反对长期持有的资本可以适当降低税率，这有助于资本市场更加健康发展。

梁季表示，未来企业所得税和个人所得税的协调问题，应重点解决资本性所得的重复征税问题以及完善合伙企业所得税。

李旭红认为，未来可以进一步优化综合计征与分类计征的计税模式，在条件许可时完善大综合的计税方式。探索以家庭为单位的计征方式。另外，加大对于人力资本型人才的税收激励，同时发挥现代征管的优势，提高数字治税的水平，继续落实个税的减税效应，为中低收入人群减税。