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2020年两会未提房地产税 专家称已错过最佳时机

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经济观察网 记者 陈月芹 5月22日,2020年全国两会政府工作报告中,对房地产调控重申房住不炒、因城施策的基调,但对于外界普遍关心的房地产税并未提及。

在2018年、2019年政府工作报告中,对于房地产税立法进程分别用“稳妥推进”和“稳步推进”来表述。

虽然2020年政府工作报告没有提及房地产税,但5月11日发布实施的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)指出,要加快建立现代财税制度,稳妥推进房地产税立法。

从2011年在上海、重庆试点到2013年酝酿立法,再到2017年将房地产税列入五年立法规划;从2018年的“稳妥推进”到2019年的“稳步推进”,再到2020年的“稳妥推进”。一位长期关注房地产税立法进程的学者表示,今年房地产税立法无望。

浙江大学公共管理学院土地管理系教授杨遴杰表示,房地产税已错过最佳立法时间,十年前,四万亿投资计划后房地产处于上升初期,房价还没那么高,实施房地产税,不仅可以调节房价过快上涨,也更容易让公众接受和习惯。

两会未提及

全国两会召开前,5月11日,《意见》在加快建立现代财税制度一项中,将房地产税再次推向公众视野。

房地产税立法主要由全国人大同财政部、国家税务总局主导制定,住建部、自然资源部负责解决征税的“技术前提”,即建立全国统一的不动产登记系统,采集房屋登记和交易数据,实现全国联网、实时查询。

2018年6月,全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网。但网签备案联网、不动产登记工作仍在推进,全国住房信息“一张网”工作尚未全面完成。房产信息无法实现全国联网被认为是阻碍房产税全面推行的主要技术障碍之一。

上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡健对经济观察网表示,就目前的客观情况来看,开征房产税还没有成熟的环境,目前房产税“靴子将要落地”再次被热议,存在被过度放大和炒作的嫌疑。

胡怡健解释称,十八届三中全会明确,先立法,在适当的时候开征,目前理论上的法律法规并没有得到完备。房地产税立法工作需要经过全国人大预算工作委员会同财政部起草草案,提交人大形成征求意见稿后,会向社会公开征求意见。

通常全国人大还会通过中国法学会组织法学专家论证、提出修改建议。结合公众和专家修改意见后的文本会提交全国人大常委会进行三次审读。2020年,房地产税立法工作仍处在第一步的草案起草阶段。

胡怡健特别强调,立法和征收房产税是两件事。2020年国家按照立法规划,要完成所有税收立法。比如去年推出增值税的立法草案,将税收的暂行条例转换成立法,按照法定原则建立。

2020年政府工作报告中强调了深入推进新型城镇化、老旧小区改造和重申“房住不炒”定位,但没有提及房地产税内容。

此前,全国人大常委会法工委相关负责人谈及“落实税收法定原则”进度时表示,按照安排,相关工作正在稳步推进,有关方面正在研究起草房地产税法草案。

杨遴杰表示,政府工作报告提及的内容是要落实的,每个指标在明年报告里都要回顾和检验。只写“稳妥推进”,而没有具体量化和推出时间表,写不写的意义不大。

而且房地产税的立法前期工作完成后,还需要人大三读程序。依据现有的信息,“房地产税”靴子落地无法预测。

分歧和争议

“税收本质上是对居民财产权利无偿的、强制的剥夺。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员郝如玉曾表示,作为政府获取财政收入最重要的手段,税收实际上是“从老百姓兜里掏钱”。

房地产税涵盖开发建设、房产交易和持有三大环节。房地产税中的持有环节税,即房产税,目前中国只在上海、重庆两个城市试点。

中国房地产估价师与房地产经纪人学会副会长兼秘书长柴强将房产税遇阻的本质归结为利益调整问题,“征谁的什么税”、“怎么征”的问题吵了多年,谁也说服不了谁。

上述学者表示,房地产分房产与地产,房产部分即保有性房产理论上是应该征税的。但现行土地政策之下,政府在卖地时已经把土地价格和土地使用费算进去了。如何避免重复征税,是草案经过多年修改仍未有统一口径的原因之一。

胡怡健例举了多年来对征税标准的争论:如果按照房屋价值征税,首套房免税,第二套、第三套开始递增征税,必须要考虑面积的合理性,假如甲首套房20平方米,要置换一套100平方米的房子,与乙首套房500平方米,如何统一标准?上海试行标准以人均60平方米为基数,超出的部分征税,但市中心和郊区的房子是否以同样的税率征收?

其次,如何对房屋进行估值,无论合同价还是市场价格都存在难题,比如一套20年前的房子购房时50万元,现在涨至1000万元,税收如何考虑通货膨胀率?一套现值1000万元的房子,按照上海试点0.4%-0.6%税率,每年需要缴纳4万元至6万元。“若税率按照实时房价变动,凭什么让居民承担房价上涨的后果?”胡怡健表示。

如何权衡公平与再分配的难题,胡怡健建议,各个地方依据实际制定征收方案,如以市中心画同心圆的方式,对不同价格圈的房子阶梯性征税。

上述学者提醒,房产税是一个地方税种,具体标准由各个地方自己确定。房地产税的开征还涉及房屋性质界定。中国的房地产市场除了商品房,还有大量房改房、福利房、小产权房、经济适用房等,这些房屋需不需要纳税,亦是多年争论的焦点之一。

为什么房产税草案制定多年,依然“难产”?胡怡健直言,房产税牵涉利益太大,涉及面广,而且是从无到有地收持有税的过程。如果符合纳税要求,只要拿着房子就必须逐年纳税,这与增值税、契税等交易税不同,不是买房、卖房时才产生。“房产税”设想很好,但如何推出需要谨慎研究。

一位不愿具名的财税专家透露,房产税面向个人或家庭征收操作难度大,还有一个重要原因是房产税需向数亿居民直接征收,如何征是一个很大的问题。在中国现行税制的操作上,尚没有一个税种是税务部门直接面向个人征缴,都是代扣代缴的。

房地产税初衷

“推出房产税的目的仍没有得到统一意见。”胡怡健表示,开征房产税是为了解决财政收入、房价高的问题,还是解决社会财富分配不公的问题,各方没有一个明确和一致的意见。社会公众倾向把房价和税收联系在一起,认为房产税主要为了解决房价问题,通过收税抑制投资需求,从而降低房价,这样必然会导致现实和期望出现较大反差。

前述学者认为,征收房产税的源头在于1994年的分税制改革。分税制改革前,大量税收最终流向地方政府,中央财政入不敷出。分税制改革后,大部分税收流入中央政府,地方政府收入主要是税收、上级拨款、银行信贷、土地出让。其中“占大头”的是土地出让和税收。

多年来,地方政府依靠卖地收入用于城市公共基础设施建设,一旦到了收入与持续性支出阙口日益增大的临界点,土地财政不可持续。针对存量住房征收房地产税可以成为地方政府的稳定持续收入。

胡怡健并不认可通过房地产税抑制投资需求、实现调控房价的观点。他认为,收税目的是增加地方财政收入,是随着税源变化而做出的调整。

国家统计局数据显示,1978年城市人均住宅建筑面积仅有6.7平方米,1998年增加至18.7平方米,到2017年,中国城镇居民人均住房建筑面积上升到36.9平方米。

胡怡健进一步表示,当大多数人没有房子住的时候,开征房产税毫无意义;当部分人把房子当商品买卖,此时税源放在开发和交易环节;当以小换大的市场活跃起来,收税范围便扩大到二级市场。

从无房到有房,从有房到改善,从改善到稳定,稳定之后征收保有环节税则恰到好处,也是大势所趋。当土地购置面积和商品住宅新开工数量到达峰值,开发建设环节的税收和土地出让金将不断减少。

“税收是随着税源变化而变化的,首先是为了收入,其他都是假的。”胡怡健表示,每一个新开税种,都要考虑可行性问题。房产税的第一个目的是保障财政收入稳定,在此前提下,还要考虑公平和效率问题,考虑经济稳定问题。

胡怡健认为,房地产税对拥有多套房产的居民而言,持有房屋的成本上升,如果超过房价上涨和房租带来的利益,将会使部分投资客减少购房,甚至抛售。“如果房价上涨幅度较大,房产税的作用不大。”。

上述财税专家提醒,要实现房产税起到抑制需求、降低房价的目的,还要做好投资性房产吐出机制。目前,房屋交易税负较重,二级市场交易税收较多,这样情况下,吐出来的成本很大,吐出渠道堵塞。

因此,要通过降低二级市场交易税率,让地方政府放弃这部分税收收入,从而使房地产持有者顺利地将投资性房产吐出来。另一方面启动存量房产征收房产税、遗产税等,将有利于缓解供求关系。

“过去十年,连续用房地产拉经济,不忍心半路打落它,迟迟不出台房地产税。”杨遴杰直言,现在房价已经处于高位,而人口和经济的长期缓慢下行趋势已经确立,再来推进房地产税可能已经错过最佳时机了。

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