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人口减少不等于城市收缩,城市收缩不等于城市衰败

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作为在研究收缩型城市这一领域中的知名学者,吴康接受每日经济新闻记者专访时表示,大部分中小型城市只有一个单中心,收缩型中小城市更不具备发展多中心的条件。所以这些中小城市并不适宜搞大规模的新城开发,因为建起来也会是低效的,缺乏人气的。

每经记者 张蕊 每经编辑 陈旭

本周,知名度一向不高的黑龙江鹤岗市在朋友圈“火”了起来,原因在于当地异乎寻常的低房价——只要花1.9万元就可以买到一套55平方米的房子!折算下来,每平方米单价只有345元!

不过,看似超低的房价对鹤岗来说,绝不是什么好事。实际上在房价低迷的背后,反映出的正是当地经济规模不增反减、十多年间流失约10万人口等诸多困境。

事实上,鹤岗这样的城市并非孤例。在国家发改委上周《关于印发<2019年新型城镇化建设重点任务>的通知》这一文件中,就提出了“收缩型城市”这一概念,并指明了“收缩型中小城市要转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量”的发展方向。

文件出台以后,业界对收缩型城市进行了诸多解读,其中大多引用了同一组数据:从2007~2016年,我国的663个城市中,总计80个城市出现不同程度的收缩,占比12.1%。

这组数据正是来自首都经贸大学城市经济与公共管理学院副教授吴康的研究成果。如果说吴康是国内收缩型城市研究的开创者之一,这一说法恐怕并不过分。更早的一组数据“在2000到2010年间有180个城市的人口在流失”也来自吴康和他的合作者——清华大学建筑学院副教授龙瀛。

4月11日,《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者在首都经贸大学博远楼见到了吴康,并对其进行了长达两个小时的专访。

“当时用数据来反映中国城市化过程中出现这种局部收缩新现象的,我们的文章是国内第一篇。”吴康告诉记者,这项研究肇始于2013年底,基于对“五普”“六普”的大数据可视化分析,发现我国不少街镇乡正在经历人口密度的下降过程,而当时学界对收缩的逻辑还难以认同。

在信息密度极高的两小时里,吴康向记者阐述了对城市收缩认知的误区,对收缩型城市未来发展的见解,当然也有他对这类城市中年轻人生活状态的一些思考。“城市收缩不是一个禁忌,不能简单把它看作一个完全负面的信号。”

吴康 图片由本人提供

一问收缩城市·是什么人口、经济、城市空间的多维度收缩

NBD:一般一个城市城区常住人口在一段时间内减少了,就说它是收缩型城市。您觉得单纯以人口来衡量是否科学?

吴康:人口是一个非常重要的依据。观察城市收缩,最直观的层面就是人口变化。国外关于收缩城市的一些表征指标,首先也是人口,该指标相对也比较容易获取。

当然也还有其他维度,比如说经济的不景气、城市空间的衰败或公共设施废弃等,最直接呈现的就是没人气了,这样城市公共空间的品质就会下降。只有经常去使用这些设施和公共空间,才会有投入去维护它。

城市收缩的内涵其实要远远超过这几个方面,只不过这类现象容易被普通大众所捕捉到。

NBD:还有一种定义是不是城市土地不断扩张,但人口不变甚至是减少了?

吴康:对,由此一来城市的人口密度就下降了。

我国城市化自上而下的力量很强。有一些城市希望能够把发展空间再扩大一些,让土地更多一些,通常做法就是把周边过去代管的县,通过撤县设市变成县级市,后来变成撤县设区,即县改区,这成为行政上推动城市化的一种重要方式。

所以现在中国很多特大城市没有县了,全部都改区了。比如北京,过去的延庆县密云县现在都叫“区”了。

既然叫“区”了,就默认它是市辖区,它的人口包含在“市区人口”口径中。所以这些城市的市域人口基本是等于市区人口的。但实际上这些远郊区县的城市化水平、人口密度,都远远低于中心城区,这样合并后一起统计,显得人口密度稀释了。但其实这并不是收缩的问题,而是土地城镇化快于人口城镇化。

一个区从中心城区到外围,人口密度肯定是逐渐降低的,而且土地利用强度和效率也会下降。所以我们提倡用城区的常住人口,这个城区是指传统的“urban area”,以及与其基础设施相连接的外围一些乡镇(比如机场),这比较接近我们说的城市概念。

所以对于城市收缩或者收缩城市的界定,我国目前的统计还不能非常精确、科学地去支撑这种识别。

图片来源:吴康副教授等人合作论文

NBD:按您的说法,如果要算北京的城市人口,是否也包括延庆、密云这些远郊区呢?

吴康:北京的城区很难说有一条明确的边界,因为从城到乡是渐变的,城市建设统计年鉴的数据并不是非常精确,所以你会发现有些年份数据有跳跃,比如有些年份报的口径偏大,过几年可能会压一下,所以数据的连续性并不是最好。

NBD:辽宁锦州的数据似乎也有这个特征,2010年大约有94万多人,中间几年降到83万多人,到2017年又升到95万多人,不知道为什么突然一下又增多了。

吴康:会有这个问题。所以现在对收缩城市的识别,可能需要从方法上去多选择一些数据,不仅包括人口,还有其他维度,然后取交集。如果有一些城市在不同的数据里都表现为量的下降,就可以把它识别为收缩城市。

目前来看,东北一些城市往往是多个指标都出现下降,所以可以算是收缩城市,也比较接近西方概念的收缩城市。

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图片来源:新华社

二问收缩城市·为什么人口减少背后反映产业结构变化

NBD:是不是有一种特有的城市收缩现象,就是常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”现象?

吴康:这其实就是人口流出去了,因为常住人口一般是居住超过6个月以上的。其实这也是城市化过程当中,对城市收缩的一种理解误区。

我国目前人口出生率已经偏低,各地人口数量的增减主要源于人口的流动。以此为前提,一个总盘子里A多了,那么B肯定会少。比如乡村空心化是城市化进程中人口从乡村流向城市;包括从不太发达的地方流向发达的地方,以及城市等级体系上从三线城市流向二线,二线流向一线的纵向流动,我觉得某种程度上都算是城市化的一个过程,但不能叫城市收缩。

所以要把这两种人口流动引起的人口增减与城市收缩区分,而不能把城镇化过程中的正常人口流动迁徙混淆为人口收缩。

NBD:但如您所说,从中小城市迁徙到大城市,中小城市的人口确实是减少了。

吴康:我们一般讲的城市化是指人口从农村流向城市,中小城市向大城市的流动是否算城市化可能还有一定争议。我个人认为这也是城市化的一种表现。

国外的收缩城市是指什么?首先当地基本完成了工业化,已进入城市化中后期阶段;另外因为产业转移,人口随之减少,引发经济、产业上的结构性危机;还有就是老龄化导致的结构性危机。

所以并不是一旦人口少了就叫收缩,而是因为减少背后存在结构性危机。

从这个角度来讲,我国东北地区一些城市可能比较接近这种情况。改革开放前,东北城市化和工业化水平都比较成熟,但在工业化后期,它的产业升级跟不上步伐、体制机制改革滞后,陷入了转型危机,工作机会比较少,收入相对低,所以东北很多城乡都存在人口流出的问题。

所以我们对城市收缩的观察,确实要从人口的增减转向关注城市背后发生的故事。

NBD:这些收缩城市还能不能够重新复兴?

吴康:目前来看全世界的收缩城市案例中,转型特别成功的不多。城市发展具有路径依赖性和惯性,它很微妙,内外部因素交叠在一起,非常复杂,有很强的不确定性。成功的城市能总结出1万条成功的理由,但如果把这1万条理由移植到别的城市,它也未见得就一定能成功。

图片来源:吴康副教授等人合作论文

三问收缩城市·有哪些资源型和产业结构单一城市易现收缩

NBD:很多文章都引用了您关于“2007~2016年间,中国有80座城市出现‘收缩’”的研究成果,有没有一些最新的数据?

吴康:当时用了城市建设统计年鉴的数据,虽然不一定很精准,有些数据口径上可能会有一些波动。

媒体报道的数据有一些偏差,80个城市其实包括24个地级市,56个县级市。另外,663个建制市里,人口减少的大概占12%多;为了排除口径上的一些波动,在10年里有超过3年或者连续3年人口有下降,我们才把它算作收缩城市。

近五六年有一些新变化,过去很多传统人口流出“大户”,现在人口有所回流。

伴随国家的新型城镇化政策,尤其中西部这几年培育城市群和国家中心城市,像郑州、成都、武汉等城市在吸纳人口就近转移方面做得就比较成功。过去的人口迁出很多是远距离的,比如从四川跑到广东、江浙一带,现在他可能直接就去成都了。

所以识别城市收缩不能只盯着人口数字的变化,因为很多人口增减并不是由结构性危机引起的,有一些是城镇化过程中产生的,有一些是统计口径问题,有一些是区划调整的原因,这些都需要区分对待。

NBD:最典型的还是在东北吧?

吴康:对,还有东南沿海,广东、江浙一带。过去很多制造业很发达的城市,吸纳了很多中西部的劳动力。最近10年由于产业升级,很多污染大、能耗大的企业迁出了,这些企业的劳动力就离开了,这样在某些年份就会出现比较明显的人口下降。像浙江义乌、绍兴柯桥都存在这样的情况。

另外,珠三角和长三角最近几年都在推“机器换人”,释放出来的劳动力也会对城市的人口变动产生影响。我们在义乌调研时,像全球化、贸易摩擦、电商的发展对他们都会有影响,原因很复杂、很多元。

NBD:您在调研中有没有一些印象深刻的故事或细节?

吴康:我们去了黑龙江的伊春,它算是一个比较典型的收缩城市。

伊春过去主要靠林业采伐加工,产业结构比较单一,后来由于限制砍伐对城市发展产生了很大影响。还有像主要靠印染业的绍兴柯桥,环境整治之后,对人口也有一定影响。

地理环境对城市发展的影响还是比较大的。过去讲“靠山吃山,靠水吃水”,有一些城市,如果原来依靠的某种东西没有了,又没有新的东西来替代,就真的有可能会衰落。

如果一个城市产业结构很多元化,四面开花,它在遇到危机时抵抗风险的能力就会比较强,东方不亮西方亮,很快就能恢复。义乌就是这样,因为它是工贸型城市,产业类型相对多元,人口回流也比较快。

图片来源:吴康副教授论文

四问收缩城市·怎么看收缩并不是完全的负面效果

NBD:很多人都把城市收缩看作不好的事情,认为人口多才是城市发展的后发优势。那您觉得它到底是不是一个负面信号?

吴康:我更倾向于认为它是中性的,跟我们讲的衰败不一样。

每个城市要依据所在的地理环境来明确其主体功能定位。如果本来就处在生态脆弱地区,资源环境承载力比较差,它可能就未必适合承载大量人口,首要的是保护好生态。

对城市的主体功能区来说,要摸清现状去分类引导。假如处在优化开发区,要重点提升特大型、超大型城市的科技创新能力、就业韧性、公共服务承载能力;在重点开发区的中等城市,要加强地方特色和品质的挖掘和营造,提升城市绿色生态水平,做到精致增长;在农产品区的主要乡镇,可采取精明收缩,而对于重点生态区所在广大乡村可做到精准提升。

其实收缩未必是坏事。我们去义乌做调研时,一些当地的老百姓反映确实是人少了,但他们反而觉得城市更有秩序了。

以后这个观点也会逐渐扭转,这次发改委的文件至少从国家层面明确了,收缩型中小城市就不要再做增量了,不要一味好大喜功地把蛋糕做大,而是应该多想想市民的感受,去把品质、把绿色基础设施营造好,关注他们的幸福感是最重要的,各级地方政府应该意识到这一问题。

NBD:据您观察,有没有已经收缩、但还在盲目扩张的城市,并且造成了一些负面的案例?

吴康:这种情况之前比较普遍,这几年相对好一些。早几年,很多城市搞大规模基建,出现了一些“鬼城式”的大规模新城开发;包括很多三四线城市的高铁新城开发,都造成很多资源浪费。当然也不能说是很反面的典型,主要是一些个案。规划得很理想,但实际效果却达不到。

NBD:对“收缩的城市,膨胀的规划”现象,您怎么看?

吴康:这也是一个悖论:一方面人少了,但规划还在把人口做大,有更多的增量用地。现在不能再继续这样走下去了,国家对于大规模的基建现在也比较慎重,对地方上的开发审批会比较严。

NBD:是不是不能继续的话,就只能走精明收缩的道路?

吴康:也不是这个意思,而是要根据人口的实际情况,不能盲目去做增量规划。尤其很多中小型城市在人口上已经没有增长动力了,与其做量不如关注品质,但不是关注品质就一定要把量缩下来,这不是非此即彼的关系。

过去我们一度关注量的扩张,现在应该转到质的提升上,多关注城市市民的幸福感,比如就业、收入的提升。它是一种观念,或者说规划逻辑价值取向的一种转变。

图片来源:新华社

五问收缩城市·怎么办盘活老城区 切忌新建低效新城

NBD:未来某些城市会不会出现急剧的收缩?

吴康:我国的宏观政策、城市化的顶层设计是比较科学的,不管是学者的研究还是政策上的响应,基本上都比较及时。急剧的收缩我觉得可能性很小,实际我国的城市收缩并不明显,大部分是局部收缩,即使东北一些出现收缩的城乡,程度也没有西方收缩城市那么夸张。

NBD:您怎么看当前部分收缩城市跟年轻人的关系?

吴康:年轻人可能会觉得就业的渠道少一些,所以他们当中自由职业者会比较多,比如出现了很多网红、抖音主播。

比如有一种解读是,改革开放前东北的城市化水平比较高,一孩比例也是最高的。因此家庭对孩子的投入,包括艺术方面的投入会多一些,很多孩子选择从艺包括参加选秀的情况也多一些,形成独有的“喊麦文化”。这些文化意象跟收缩城市可能有相关性,但并不是因果关系,只是一种相关性。

NBD:如何看待收缩城市中年轻人流失,剩下大量老年人的问题?

吴康:其实我觉得老龄化不仅仅是收缩城市的问题。我国并没有典型的由老龄化危机导致的城市收缩,大部分还是表现在产业结构上。

老龄化问题是我国很多城市都要面对的,像北京、上海、深圳等城市,因为每年有大量就业岗位吸引外地年轻人来,所以城市比较有活力。而那些人口相对稳定,甚至有一些下降的地方,年轻人如果再离开,又没有生力军补充进来,就会显得老年人特别多。

NBD:这样的城市会变成国家的负担吗?

吴康:应该是会倒逼城市公共服务设施的建设、公共空间的开发更加有针对性。比如要考虑到城市空间、设施的使用者是谁,如果主要是老年人,就要跟老年人的需求相匹配。

比如老年人出行一般不会开车,都坐公共交通;老年人遛弯散步,也喜欢到大的开敞空间,这些都要考虑到。

NBD:回归文件本身,提到收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量,盘活存量。在您看来,瘦身要怎么瘦?强体要如何强?

吴康:大部分中小型城市只有一个单中心,收缩型中小城市更不具备发展多中心的条件。所以这些中小城市并不适宜搞大规模的新城开发,因为建起来也会是低效的,缺乏人气的。

收缩型中小城市可能还是要回归主城区,因为主城是几十年甚至几百年历史形成的,不管是教育资源还是公共服务设施,老城区配套都更齐全一些。与其花大量金钱在主城以外建设低效的新城或次中心,不如把老城区的存量盘活。

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