日前，国家发改委发布《关于督察〈推动1亿非户籍人口在城市落户方案〉落实情况的通知》，宣布开展督查工作。通知中提到的方案，早在2016年10月发布，目标是促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，推进新型城镇化建设，深化户籍制度改革，以扩大内需、改善民生。
应当说，这个方案落实得比较慢，因为落户意味着要提供一系列基本的公共服务和社会保障，存在财政压力或人口过多等问题的地方政府并不积极。国家统计局的数据显示，2017年中国常住人口城镇化率为58.52%，但是，户籍人口城镇化率为42.35%，这里面有16%的常住人口没有获得户籍，如果考虑到要实现70%左右的城镇化率（包括户籍），差距依然巨大。
最近几年，因为城市房价（房租）上涨倒逼很多农民工返乡，他们几乎没有在城市买房的能力，也就是说，户籍城镇化率的提升潜力在缩小，这对中国经济的发展构成了挑战。
首先，我国进入一个高质量发展的阶段，需要提高经济的整体效率，但是，目前出现了两个趋势，一个是人口从大城市向小城市、从城市向乡村的流动，大幅延缓了常住人口与户籍人口城镇化率的增长；另一个是劳动力从相对高效的制造业向低效率的服务业流动。这两种流动的方向对中国提高经济效率构成了重大挑战，因为这意味着人口正在向低效率部门流动，而不是流向高效率的部门，会拖累中国经济的增长。
尤其是，中国推动产业升级需要产业技术工人，但如果农民工不能在城市落户，那么，其就业很难稳定，并可能在步入中年后就会返乡。这就会导致中国的技术工人无法通过稳定长期就业积累技术经验，提高自身的素质。人户分离所带来的漂泊和流动很难让工人发挥工匠精神。
其次，中国调整经济结构的一个重要任务，就是增加内需，实现由内需驱动的内生性增长，摆脱对投资的过度依赖，实现可持续发展，但是，如果城镇化发展放缓，尤其是大量农民工即使能够居住但缺乏公共服务，那么，这种状态就不利于人口聚集带来的规模发展与效率提升。
其三，农民工不能在城市落户，就会导致在农村的宅基地闲置，甚至耕地都可能抛荒。这是巨大的土地资源浪费。只有让更多的农民入城置业落户，再赋予其农村土地承包权、宅基地使用权的转让权，才可能将这些闲置的土地更加高效地利用起来，创造更多的财富。
在高质量发展阶段，需要更多的农民进城转化为市民，这会增加内需，也会提供稳定的产业工人、有利于技术积累，而大量儿童也会得到更好的教育，从而提高整个国家的人口素质，全面推进中国可持续发展。
但是，恰恰这个时候，中国经济遇到了一些挑战，比如一些地方政府债务压力过大，导致没有积极性吸引农民进城落户，因为这需要公共财政投入；产业结构升级也使得一些低端制造企业关门倒闭，减少就业的同时，中高端制造业又缺乏技术工人；更加带有趋势误导性的是，一些大城市开始控制人口，使低端产业就业人口在这些城市更难立足。
事实上，大城市才具有吸纳更多人口的潜力，“大城市病”并非单纯人口过多造成的，而是规划不合理的结果，但地方当局并未有能力解决这些不合理的状况，反而用限购住宅、限制车辆以及限制落户等方式，约束人们的流动。很多人口规模较大的城市就开始跟随进行各种限制。
当前非户籍人口在城市落户的难点，就在于城市管理者能否改变旧的思维，比如城市是为了让人们的生活更加美好，而不能继续以公司经理人的方式，注重GDP，从而将土地资源主要用于工业和商业，在人才政策上选择性地“抢人才”，他们更要改变，城镇化不是搞新区搞地产，而是合理规划与严格管理，将城市的发展交给市场。
可以说，中国当前面临步入高质量发展轨道的急迫性，恰恰是经济与城市管理的旧思维阻碍了转轨的进程。更加具有挑战性的是，不仅仅是思维约束，还有各种利益的系统性调整，因此困难重重。希望此次督察能够起到督促和鞭策的作用，在推动地方政府落实的同时，有关部门也听取各种意见，改革顶层的各种政策性约束，共同促进城镇化的顺利发展。
本文来源：21世纪经济报道
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