发改委:开发区要防止大量圈地大搞地产开发

近日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号，以下简称《若干意见》)。为全面把握《若干意见》精神，记者采访了国家发展改革委有关负责人。

问：开发区在我国经济发展中发挥了重要作用。请您介绍一下《若干意见》出台的背景和意义。

答：开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。当前，我国经济发展进入新常态，全球经济和产业格局正在发生深刻变化。面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放的排头兵作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

以习近平同志为核心的党中央对开发区工作十分重视。《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》明确提出，要加强各类开发区规划指导、创新发展，发挥开发区引领和带动作用，推动产业升级。2016年《政府工作报告》明确要求创新开发区体制机制。国务院此次出台《若干意见》，正是全面部署新形势下开发区工作，通过改革和创新提升开发区发展水平。《若干意见》是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，对于建立促进和规范开发区发展的长效机制、推进供给侧结构性改革、振兴实体经济具有重要意义，将更好地发挥开发区在稳增长、调结构、促发展中的积极带动作用。

问：我国开发区发展总体情况如何？新形势下促进开发区改革和创新发展的总体要求是什么？

答：自1984年设立首批开发区以来，我国开发区从沿海到内地，类型不断拓展，数量逐步增多，成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。开发区首创“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务，成为我国营商环境的示范区。与此同时，开发区发展总体上的问题也值得关注。一是发展水平有待提高。目前各类开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出。部分开发区产业定位趋同，主导产业不突出，特色发展、错位发展有待提高。二是体制机制创新不足。近年来，不少开发区改革创新力度不够，内设机构不断增多，失去了精简高效的特点。三是管理制度有待完善。目前开发区包括不同类型，但对各类开发区规划、设立、扩区、调区、升级、考核等相关制度有待完善，需建立系统的管理制度。

根据全面深化改革要求，为适应国内外形势变化，《若干意见》明确了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求：贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。做到“四个坚持”：坚持改革创新，强化开发区精简高效特色，以改革创新激发开发区发展的动力和活力。坚持规划引领，完善开发区空间布局和数量规模，形成布局合理、错位发展、功能协调的全国开发区发展格局。坚持集聚集约，引导工业项目向开发区集中，促进产业集聚、资源集约、绿色发展，切实发挥开发区规模经济效应。坚持发展导向，以规范促发展，正确把握发展和规范的关系，不断积累开发区发展新路径、新经验。

问：请问《若干意见》对于开发区定位和发展方向作了哪些部署？

答：明确开发区的定位对于做好开发区工作十分重要。在这个问题上，必须统一思想、统一认识、统一行动。《若干意见》关于开发区的功能定位提了三点要求。第一，开发区要坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台。应该看到，开发区是我国实体经济特别是制造业的重要载体。必须牢牢坚持产业定位，为振兴实体经济创造好的环境。第二，开发区要科学规划功能布局，突出生产功能，统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展。要防止有些地方打着开发区建设的旗号，大量圈占土地大搞房地产开发。第三，开发区要继续把优化营商环境作为首要任务，着力为企业投资经营提供优质高效的服务、配套完备的设施、共享便捷的资源。营商环境是开发区的立身之本、最大竞争力，这个特点不能弱化、只能加强。

关于不同类型开发区的发展方向，《若干意见》明确提出，经济技术开发区、高新技术产业开发区、海关特殊监管区域等国家级开发区要发挥示范引领作用，突出先进制造业、战略性新兴产业、加工贸易等产业特色，主动对接国际通行规则，建设具有国际竞争力的高水平园区，打造具有国际影响力的园区品牌。这方面，我们有些开发区已经积累了一定经验，比如中关村科技园区、苏州工业园区、上海张江高新技术产业开发区、广州经济技术开发区。下一步，要打造更多、更强的国家级开发区。省级开发区数量多，是我国开发区整体发展能否上台阶、上水平的关键和基础。对此，《若干意见》提出，省级开发区要依托区域资源优势，推动产业要素集聚，提升营商环境国际化水平，向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极，带动区域经济结构优化升级。

此外，《若干意见》还提出，推进东部地区现有开发区转型升级，支持中西部地区、东北地区进一步完善开发区软硬件环境，鼓励跨区域合作共建开发区。围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，建设一批转型升级示范开发区。

问：《若干意见》把改革放在重要位置，请问这方面有哪些重要举措？

答：只有深化改革才能焕发开发区体制机制活力，实现开发区的二次创业。《若干意见》支持鼓励地方结合实际大胆探索，重点作了五方面部署：

一是完善开发区管理体制。开发区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要按照精简高效的原则，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务。各地要加强对开发区与行政区的统筹协调，充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门。推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。

二是促进开发区整合优化发展。各省(区、市)人民政府要积极探索建立开发区统一协调机制，避免开发区的同质化和低水平的恶性竞争。鼓励以国家级和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。

三是提高开发区行政管理效能。各省(区、市)人民政府要加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给开发区。对于开发区内企业投资经营过程中，需要由所在地人民政府有关部门逐级转报的审批事项，探索取消预审环节，可由开发区管理机构直接向审批部门转报。

四是做好开发区投资促进工作。鼓励开发区设立综合服务平台，为投资者提供行政审批一站式服务。开发区要全力做好招商引资工作，积极主动开展招商引资活动，创新招商引资方式。开发区可结合产业发展方向，依法依规制定招商引资优惠政策。

五是推进开发区建设和运营模式创新。支持以各种所有制企业为主体投资建设、运营开发区，或者托管现有的开发区。鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。

问：《若干意见》强调制度建设，有利于更好地规范开发区发展。请您谈一谈这方面的举措和考虑。

答：目前我国对于各类开发区的管理制度不够系统，特别是规划、设立、审批、考核等相关制度有待完善。《若干意见》着眼于建立全面的管理制度，为促进开发区规范发展提供制度保障。

第一，加强开发区发展的规划指导。为促进各类开发区合理有序良性发展，各省(区、市)人民政府要组织编制开发区总体发展规划，综合考虑本地区经济发展现状、资源和环境条件、产业基础和特点，科学确定开发区的区域布局，明确开发区的数量、产业定位、管理体制和发展方向。

第二，规范开发区设立和审批管理。各省(区、市)人民政府要根据开发区总体发展规划和当地经济发展需要，稳步有序推进开发区设立、扩区、调区和升级工作，原则上每个县(市、区)不超过1家开发区。限制开发区域原则上不得建设开发区，禁止开发区域严禁建设开发区。开发区设立、扩区、调区和升级要按照规定的标准和程序进行。修订全国开发区审核公告目录，引导开发区有序发展。

第三，强化开发区环境、安全等监管。开发区布局和建设必须依法执行环境影响评价制度，积极推行环境污染第三方治理。推动现有开发区全面完成污水集中处理，新建开发区必须同步配套污水集中处理设施和污染在线监控系统。加强安全管理，做好开发区各相关规划的衔接，严格落实安全生产和环境保护所需的防护距离，促进产业发展与人居环境相和谐。严格执行水资源论证制度，促进节约用水。严格开发区土地利用管理，推动开发区集约利用土地、提高土地利用效率。

第四，实行评价考核和动态管理制度。建立健全开发区综合评价考核体系，全面反映开发区各方面情况。考核结果要与奖惩措施挂钩，对于考核结果好的开发区优先考虑扩区、升级，加大政策支持力度。对于考核结果不合格的开发区，要限制新增土地指标，提出警告，限期整改。对于整改不力，特别是长期圈占土地、开发程度低的开发区，要核减面积或予以降级、撤销，不允许纳入全国开发区审核公告目录。

问：《若干意见》提出，要加快开发区转型升级，请问在这方面有哪些政策措施？

答：为支持开发区提高发展水平，加快转型升级，《若干意见》提出了一系列政策措施。例如，在创新驱动发展方面，将在开发区优先布局工程(技术)研究中心、工程实验室、国家(部门)重点实验室、国家地方联合创新平台、制造业创新中心。在绿色发展方面，将支持开发区循环化改造，推动企业循环式生产、产业循环式组合，搭建资源共享、废物处理、服务高效的公共平台，促进废物交换利用、能量梯级利用、水的分类利用和循环使用。在基础设施方面，将积极利用专项建设基金，鼓励政策性、开发性、商业性金融机构创新金融产品和服务，支持开发区基础设施建设。在土地利用方面，将对发展较好、用地集约的开发区，在安排年度新增建设用地指标时给予适度倾斜，对利用存量工业房产发展生产性服务业的给予一定政策支持。

问：请问下一步贯彻落实《若干意见》有哪些考虑和安排？

答：《若干意见》要求，各地区、各部门要高度重视，上下配合，按照职责分工，加强对开发区工作的指导和监督，营造有利的政策环境，共同开创开发区持续健康发展的新局面。下一步，我们将贯彻落实国务院部署，加强组织协调，制定细化的分工方案，推进制度建设。做好开发区工作，关键在地方。我们将发挥中央地方两个积极性，鼓励地方出台配套措施，切实推动开发区改革和创新发展。同时，我们将会同有关部门加强督促检查，总结推广好经验好做法，确保国务院各项部署和政策措施落地落实。