蔡继明两会谏言：农村集体土地入市能降城市房价

网易房产讯 嫌房价高，觉得买不起房，中国人住房问题的真正症结在哪？蔡继明认为，在供需关系影响价格的思路下，政府垄断土地供应源、大量荒废的农村用地无法计入建设用地，是大家倍受高房价困扰的原因之一。

不仅如此，在农民工进城居住难和成为城市人口后荒废家中宅基地，这同一问题的两面，蔡继明也坚持认为土地问题是制约中国城市化进程的重要障碍。

作为一个连续数届参会都执着于递交土地话题谏言的代表，以上话题都将是这位清华大学政治经济研究中心主任两会提案的主要方向。

从观察者的角度可以窥见，在2015年凛冽的3月春风中，蔡继明在坚持不懈献计献策数年后，终于真切感受到了我国土地变革吹来的一丝暖意。

一周之前的2月25日，国务院常务会议讨论通过了关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定草案》，传统农村土地征收模式、宅基地陈旧管理办法等老思维将暂时告一段落。

这意味着，他过去十年间高度关注的集体土地入市出现了实质性进展：改革往往伴随阻力，并挑战现行法律权威，但先授权国务院在部分地区试点，在试点过程中暂不执行相关法律法规，就能有效避免诸多矛盾的产生。

3月3日中午，这位一度因建议取消五一长假而引起热议的第十二届全国人大代表在两会住地接受了网易房产的独家视频专访。曾以政协委员身份上报了三十多份土地提案的蔡继明说，他将在两天后的两会上继续给出建议，中国人怎么休假仅仅是他关注的次要问题，他的主要研究课题是“土改试点地区个数还不够多”、“农民征地范围还不够明晰”、“宅基地转让思路还停留在计划经济时代”、“限购没用，降房价政府应该同意农村集体建设用地入市”……

追根究底，蔡继明认为，进一步推动农村集体土地入市，继续加强土地制度改革，是盘活城镇化过程中农村、城市遇到的房地产、社会及经济发展问题的重中之重。

关键词：集体土地入市

中国社会长久以来主要探讨“三块地”的话题：耕地、土地市场以及宅基地。在《决定草案》中，政府将试点重点放在了对被征地农民的补偿。但在蔡继明看来，这叫做方向对了，落脚点错了：补偿毋庸置疑，大该讨论的话题应该是哪些地该征、哪些地不该征。

《宪法》规定，农村非公利益土地不能征收，十八届三中全会又规定，允许集体土地进入市场。但究竟什么是公共利益，什么是非公共利益？“在非公共利益之外如何解决土地来源？所以即使这次试点成功的话，对将来我国征地制度的改革恐怕也不会起到太大的促进作用。”

数字显示，农村集体建设用地覆盖了18.6万平方公里，相当于中国所有城市建成区的数倍。蔡继明称，对经营性建设用地做动态理解，是他本次的议案主旨。随着工业化、城市化及新农村建设，农村土地结构正在发生变化，一些节省出来公共建设用地是否可以作为经营性建设用地入市？

宅基地：应允许向集体所有制成员外转让抵押

“这些年间两亿六千多万农民工进入城市后宅基地都在荒废，如果这些宅基地能够开创性的作为经营性建设用地入市，将激活我国农村集体建设用地的70%。”在蔡继明的主要思路之中，关于宅基地的创新思考意义极其深远。

目前，我国农村用地改革试点涉及到了宅基地，但规定只允许宅基地在集体所有制内部转让，不允许在集体所有制外部转让。“这会出现什么问题呢？大家都是集体所有制成员，几乎家家都有一块宅基地，都有一个房用不着转让，你转让给谁呀？转让给邻居，如果他已经有宅基地了，还不允许转让。”

蔡继明认为，宅基地应该允许向集体所有制成员之外转让，过去认定宅基地是集体所有，作为福利外人不能够享用的“肥水不流外人田”思路非常狭隘和愚昧。

据网易房产了解，蔡继明已经决定在两会提出，放开农村土地使用权只能向集体所有制成员之外转让的规定。因为，既然转让的是使用权而并非所有权，且为有偿转让，便是双赢、多赢的行为。

“集体建设用地入市，就要涉及到大量的农村已经节省出来的宅基地以及公共设施用地，包括需要占用农村的土地，要进行搞建设的，让它直接入市。只有让农村宅基地在集体所有制成员之外有偿转让或抵押，我国土地制度改革，才能够真正达到十八届三中全会的预定目标。”

农村用地盘活了 城市房价才会降

面粉决定面包，在中国一二线城市遭受高房价侵袭困扰之时，土地制度改革，或将从源头和基础上作用于高房价。蔡继明表示，政府用行政手段排斥竞争、独家垄断市场，先抬高了地价，进而抬高了房价，地价降不下来，房价就不可能降下来。

为什么房价十年九调，越调越高？原因是只控制需求，而不控制供给。这位清华学者直言，限购、提高首付比例、增加贷款利率等过去数年政府使用过的诸多调控手段，无不是从需求方限制，倘若做大供给的蛋糕，比如释放集体建设用地入市，那么房价就有可能下降。

“如果土地供给不仅有国有土地，也同意农村集体建设用地直接入市，且入市数量达到一定程度，就可以和原国有建设用地达到旗鼓相当。这样至少就有两家竞争。竞争才能减少垄断。”

蔡继明的思路是，随着房价下调，大量农民工进城将能够买得起房，即便买不起房也能租得起房，即便租不起房廉租房也会向这个群体倾斜。由此，中央提出的以人为本的城市化，即进城要落户、迁徙要定居的进程才会真正加快。

以下为蔡继明与网易房产对话实录：

蔡继明：各位网友，我是清华大学教授政治经济研究中心的主任，也是十二届全国人大代表蔡继明。

网易房产：蔡老师您好。

蔡继明：您好。

网易房产：非常感谢您接受网易房产的专访。一年一度的“两会”又到来了，网易房产非常关注代表们的献计献策，我们知道其实蔡老师有一个绰号叫做“土地委员”，因为您可能长达十几年如一日的关注中国的土地问题。最近有一个事儿，就是全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区的33个试点县市区行政区域，暂时调整实施有关法律规定的决定，这个事儿其实是一个很大的事儿，而且您今年的议案也是跟这个有关，能不能简单聊一聊？

蔡继明：是啊，这些年，近十年吧，你比如在关注土地制度改革，连续作为政协委员写了三十多份提案。作为人大代表，更多的就是关注我们国家的土地制度、相关的法律法规。我们多年来的改革，往往都纠结在依法改革和违法改革之间，因为现行的一些不合理的制度，往往都是受相关的法律法规保护和维护的。你要改变这些不合理的制度，难免就要和现行的法律法规发生冲突；你要完全在这种法律法规的框架下，就没有办法进行改革。所以怎么叫依法改革？我觉得这次全国人大常委会做出了一个很好的举动、举措，就是先授权国务院，在一些地方在一定时期，先进行试点。而在这个试点过程当中，可以暂不执行相关的法律法规。具体的这次就是授权国务院在33个县市区，授权进行土地制度改革，暂时停止实行《土地管理法》和《城市房地产管理法》相关的条款。我觉得这样一种做法，既体现了依法改革的精神，同时又可以为进一步的完善我们国家的相关的法律法规、制度提供了可能，这是一个很好的开端。

但是我注意到，就授权改革的内容，或者说试点地区，将来要进行改革的试点，我觉得还有很多值得我们进一步探讨的地方。我认为目前列入试点改革的内容，它改革的力度还不够大。比如说通常我们关心的所谓的“三块地”，一个是耕地、一个是土地市场、还有一个是宅基地。就政地制度的改革，这次试点重点是放在了对被征地农民的补偿。我们知道补偿固然重要，但是更重要的是哪些地该征，哪些地不该征，也就是说你首先要划定一个征地的范围，这个范围是根据什么原则呢？我们是有法可依的，这就是《宪法》。《宪法》中说，国家为了公共利益的需要，才能征收农村集体的土地。按照《宪法》的精神，如果不是公共利益，又需要占用农村的土地，那当然就不能按照征收，而应该按照十八届三中全会的精神，允许集体土地进入市场。可是我们这次试点的内容，在征地制度改革这方面，基本上没有触及什么是公共利益，什么是非公共利益，在非公共利益之外该如何解决这个土地的来源。这样一来即使试点成功的话，那么将来对征地制度的改革，恐怕也不会起到太大的促进作用，这是第一。

第二我们注意到关于构建农村和城市，就是城乡统一的建设用地市场。十八届三中全会当然是强调了，允许农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，和国有的建设用地同等入市，并且做到同地同权同价。问题就产生在如何理解经营性建设用地。我们知道农村集体建设用地可是一个非常庞大的一个数量，大概有十八万六千平方公里，相当于我们目前所有城市建成区几倍。那么哪一部分是所谓的经营性建设用地呢？根据目前官方的解释，有关部门的解释，所谓经营性建设用地，它只限于原有的存量的乡镇企业用地。这部分土地占经营建设用地占多大的比重呢？大概也就占到10%左右。所以如果你只允许这一小块土地入市，那么你试点完了之后，那就意味着在推广的时候，也只能限于这10%的农村集体建设用地，那这个份量就很轻，它不足以构建起竞争开放、有序、统一的城乡建设用地市场。所以我觉得在这方面，改革的力度还应该加大。

具体怎么加大？我认为关键是对经营性建设用地应该做一个动态的理解。怎么叫动态理解呢？就是随着工业化、城市化、随着新农村建设，农村土地的结构是发生变化的，是吧。你看首先旧村改造，村与村之间的合作，那部分公共设施用地是不是就可以节省出来了？你原来三个村委会，各占一块地，现在三个村委会合并成一个，那么就节省出来两块公共建设用地，能不能作为经营性建设用地入市呢？另外一个更重要的，大家都知道，这些年累积都有两亿六千多万农民工进入了城市，而且作为城市常住人口，那么他们基本上不在农村居住，那么他们的宅基地就节省出来了。那么能不能作为经营性建设用地入市呢？宅基地占了农村集体建设用地70%左右，是一个最大的比重。

另外我们在工业化、城市化进程当中，如果列入了城市规划的土地，又不是用于公共利益，为什么不能够作为经营性建设用地入市呢？这样做一个动态的理解，那么入市的农地数量是不是就会很大？那么在我们试点当中，如果围绕着这几个方面多做一些试验，试验成功了以后，那推广的价值就大了。

网易房产：我觉得您说的这个我还挺有同感的，因为我的家人就是，他就是农村的，但是他现在来到城市，其实他的家就已经荒废了，那块地就空着，但是他又在城市置业，他要在城市生活。就是目前很多问题不仅是定义不清，而且是不是定义也应该与时俱进了，我们再做更多的尝试。

蔡继明：对。

网易房产：就是这个改革的力度要大，然后试点范围也要变大。

蔡继明：是的。既然中共十八届三中全会已经确定是经营性建设用地，那么我们就要在经营性建设用地上做文章，就看你怎么理解经营性建设用地。你做静态的理解，那就是原来是经营性的，那就入市，你做动态的理解，它原来虽然，比如说宅基地不是经营性的，但是节省出来了，为什么不能经营？公共设施用地，那原来确实不是经营性的，节省出来了，怎么就不能够经营？更何况它现在是农地，既不是经营性的，也不是建设用地，但是你城市规划给它列入进来了，它将要变成经营性建设用地，那为什么就不直接入市呢，非要等到政府征收了之后才入市呢？这些问题当然一下子不可能在全国推开，但恰恰是需要在试点当中要列进来，这样才能够加大改革的力度。

尤其是大量的农民工进了城，甚至有些是原来在农村长大，但是去上了大学，走出了农村，但是农村的宅基地还留着。

网易房产：对，就和我说的这个情况一模一样。

蔡继明：去年就有一个在北京房山区，他们夫妻两个，小两口大学毕业，都在北京城，北京市里面就业，甚至他们也算是城镇户口，但是在他的家乡，那个村里面还留着一亩多宅基地。一亩多宅基地，但是他不能够转让、不能够出租。然后他在城里没有房子怎么办？每个月要花几千块钱租房。我就问他，我说你如果把那个宅基地转让出去，那一亩多宅基地，可以转让几十万，然后你在城里面买套房，弄一个首付，就是首期支付，以后再慢慢还款、分期付款，不挺好吗？他说是啊，我们就希望这样。但是不允许我们转让。这就是我说的，就是对经营性建设用地要做动态理解。

接下来一体的就说到这个宅基地。这次改革试点里面也涉及到宅基地，但是它允许宅基地，只在集体所有制内部转让，不允许在集体所有制外部转让。这会出现什么问题呢？你想一想，大家都是集体所有制成员，几乎家家都有一块宅基地，都有一个房用不着转让，你转让给谁呀？

网易房产：转让给你的邻居。

蔡继明：你转让给邻居，如果他已经有宅基地了，它还不允许转让，因为要一户一宅，对吧，我们有一个政策，叫一户一宅。如果这个村里面家家都有个宅基地，可是有的人进了城，你转让给谁？你只能向集体所有制成员之外，你可以规定优先转让给本集体所有制成员，但是当本集体所有制成员不需要的时候，你就应该让他转移到集体所有制成员之外。那么我们过去为什么要限定这个？你知道为什么一定要限定在集体所有制吗？它的逻辑是这样的，它认为，这个宅基地是集体的，它是作为一种福利，是给集体所有制成员的，外人不能够享用。

网易房产：所以我要是分，还要在这个利益群体内分。

蔡继明：对，外人要享用了，就等于肥水流入了外人田，这是一种很狭隘的，计划经济的、小农经济的陈旧思想。过去我们国有土地也是这样，国有土地不许出租、转让、抵押。那么我们后来非公经济怎么发展呀？国内的经济，非公有制经济它得建工厂、建商店，它要使用国有土地，没办法。那么我们招商引资、大量的外资进来，它必须得使用国有土地，那么那就等于我们就不要改革开放了。所以在这种情况下不是深圳就开始尝试国有土地有偿出让嘛，然后到1988年我们的《宪法》就修改了。怎么修改？国有土地所有权不能够转让、不能够买卖，但是国有土地的使用权是可以出租、有偿出让的。正因为这样，我们才有大量的民营经济的发展，才有外资的进入。

农村土地也是这样，农村土地我们说转让，转让的不是所有权，《宪法》不允许的，我们转让的是使用权。宅基地的使用权转让给外人，怎么能说是肥水流入外人田呢？它是有偿转让，对不对？这跟国有企业的土地的使用权转让给外国资本家，我们没有说伤害了我们国有土地的权益，我们是从中收益的。当然了，他们在这里建工厂，他们也获得利润，这本来就是一个双方双赢、多赢的这样一种行为，不能够狭隘的就说肥了外人。所以我说国有集体建设用地中的这个宅基地的使用权，不能够像这样来试点，应该在一定范围之内，在集体所有制成员之外，让他抵押。包括抵押，你抵押抵押给谁？你跟村里人借钱，抵押给他，村里人能借给你多少钱？他得跟银行借钱，他得把这个使用权抵押给银行，那么就又违背了这种试点规定的范围。

所以我建议，我们这次试点，虽然人大常委会授权，但是试点的范围应该扩大，试点的内容应该增加，改革的力度应该加大。这样在2017年试点完成之后，我们才能够取得成功的一些经验，这些经验就涉及到征地制度的改革，根本的改革，就是严格按照公共利益的原则，缩小征地的范围。集体建设用地入市，就要涉及到大量的农村已经节省出来的宅基地以及公共设施用地，以及需要占用农村的土地，要进行搞建设的，让它直接入市。第三个要探讨或者是实行农村的宅基地它的有偿转让、抵押，在集体所有制成员之外来实现。这样的话我国土地制度的改革，才能够真正的达到十八届三中全会所预定的那个目标。

网易房产：我们确实需要解放思想。如果按照我们的计划，不断地在改革，可能达到的一个对于现代人生活，楼市上可能会有一些什么影响？因为我觉得提到了土地入市，其实另一个角度就是城市化。

蔡继明：对。

网易房产：包括城市化其实也是您关注的一个话题，它可能会对来到城市的农民工也好，还是这些大学生也好，在他买房、在他生活的时候，可能会带来什么良性的作用？

蔡继明：就你们这个频道来说是？

网易房产：房产。

蔡继明：其实我刚刚谈的土地制度改革，跟我国房地产市场的发展，以及相关体制的改革也是息息相关的。我们过去土地市场其实是很不完善的，其实严格的说，就没有一级市场。真正的土地是从哪儿来的呢？是政府用行政手段，完全排斥了市场，是从农民那里征收来的。征收完了之后，虽然有了市场招拍挂，但是是独家垄断的，是卖方独家垄断的，买方可以竞争，张家李家、万科，是吧，他们都可以在这里竞争。但是卖方只有一家。当只有一家是卖方的时候，你比如说同样一千亩地，如果有十家，一家十亩，一家一百亩在这里竞相拍卖，价格会降下来；如果这一千亩地就归一家在这里拍卖，它就是独家垄断，那价格就不可能大幅度下降。所以这就造成我们政府独家垄断的土地供给，一定会导致地价过高。

网易房产：进而导致房价。

蔡继明：进而导致房价过高。因为房价里面，你搞房地产这方面的报道，房价里面大概得百分之四五十，一半左右是跟地价相关的。所以地价降不下来，房价就不可能降下来。刚才我谈到的，如果我们改革的力度加大，要打破政府独家垄断土地市场这样一个局面，首先就是土地的来源，土地的来源就不只是国有土地，农村集体建设用地如果直接入市，而且入市的数量达到一定的程度，就可以和国有的，原有的国有建设用地达到旗鼓相当。这样至少就有两家竞争。

更何况集体土地不是一个村，可能是几个村，集体土地，国有土地是一家，政府，集体土地就有好多家，在这里竞相拍卖他们的土地，你想这个土地市场就增强了它的竞争性，那么地价就会降下来，而且供给量会增加。你看我们这些年房价为什么十年九调，越调越高，原因在哪儿？原因你只控制需求，一会儿限买二套房，一会儿一套房首付要增加，一会儿这个贷款的利率要上调，而且外地人还不能够买房，都是限制需求这一方，但是供给这一方呢？严格的被控制住了。因为它控制了土地的供给，就等于控制了房产这个住宅的供给。如果有了大量的集体建设用地入市，土地的供给量就会增加，房价就会下降。

网易房产：这是从供求关系来讲。

蔡继明：对，从供需关系，不能只调需求，还得增加供给。这样一来当随着房价的下调，大量的农民工进城，就能够买得起房，买不起房也能租得起房，租不起房，大量的廉租房也就会向他们这边倾斜。因为城市里面的人，更多的人就可以买房租房了，剩下来的廉租房，就可以更多的让进城的农民工分享。这样一来我们国家的城市化进程就会加快，中央提出的以人为本的城市化，就是进城要落户、迁徙要定居，这个城市化的真实的进程才会加快。

网易房产：实际上土地问题跟城市化也是紧密相关的。

蔡继明：紧密相关的，土地可以说是制约我们国家目前城市化进程的一个最重要的制度因素。

网易房产：非常感谢蔡老师，也给我们又提了这么多的议案。希望这些思路能够被听到，对我们中国的城市化对于土地改革这些，都确实有切实的推动力。

蔡继明：希望如此，谢谢。

网易房产：谢谢。