网易房产讯 2014年两会期间，第十二届全国人大代表、清华大学社会科学学院教授、政治经济学研究主任蔡继明教授接受网易房产专访，蔡继明认为之前中国的城镇化过程可以看作是一个土地国有化的过程，为了更好的建立城乡统一的建设用地市场，修改上位法《宪法》，使集体土地能够直接参与城镇化建设、分享城市化的成果就显得非常必要。
蔡继明在2014年两会上提出的议案之一就是“关于修改《宪法》第十条的规定”。蔡继明说，《宪法》第十条规定土地属于国家所有，事实上农村的土地除了属于国家所有外，同时也存在集体所有制，因此现在的城镇化过程中，为了国家利益的需要就要先将集体土地征收为国有，同时给予拆迁补偿。
蔡继明表示，“这就意味着城市化的进程也就是一个土地国有化的进程，在这个过程当中我们用低价征收农民的土地，然后高价招拍挂，实际上就排除了农民来分享工业化、城市化的成果，这个对农民的集体财产、土地财产权不是一个很好的保护。”
因此他建议修改《宪法》第十条的规定，把城市的土地归国家所有修改成“城市的土地属于国家和集体所有”，这样就有利于集体土地的直接入市，和十八界三中全国的会议精神相符。
蔡继明表示，《土地管理法》规定任何单位和个人要搞建设必须申请使用国有建设用地，《城市房地产管理法》的规定也是同样，这也是“招拍挂”的前提，如果要允许农村的集体经营性用地直接入市，就必须修改这些法规，但下位法的修改又必须以上位法的修改为前提。
“十七届三中全会时期建立城乡统一的建设用地市场似乎还不特别迫切，它是要逐步建立，另外允许入市的土地极其有限。但是我们注意到中共十八届三中全会不是这样的提法，它强调直接就是建立城乡统一的建设用地市场，然后特别强调农村集体经营性建设用地，只要符合规划，符合用途管制，它没有说是城市的还是城里城外的，都可以和国有土地同等入市。”蔡继明说，城乡统一建设用地市场建立的总体目标时间表是2020年，只有七年的准备期，“我想今天无论是政府工作报告怎么提，建立城乡统一的建设用地市场都已经是迫在眉睫”。
蔡继明用数据表明这个问题的紧迫性，“现在国土部每年下达给地方新增的建设用地指标不过六七百万亩，但是各个地方报上来的建设用地的需要都得超过一千多万亩，可是我们的农村还有十六万五千平方公里的建设用地，至少是三分之一实际上是闲置的”。
蔡继明认为正是一方面农村有大量土地闲置，一方面城市建设用地紧张致使价格上涨，最终导致了小产权房的大量诞生。农村的集体土地不能买卖，要么是闲置状态，要么是列入城市规划被低价征收，然后在招拍挂中高价出让。农民看到这种价格差之后就产生直接自己建设房屋并销售的利益诉求，“这是农民想积极主动的来平等地参与工业化、城镇化的进程，要和城市居民，和政府以及和开发商公平的分享土地增值带来的好处”。
因此蔡继明认为土地也应该变得更为市场化，只要是符合规划的，不管是国有土地还是集体土地，都应该在市场建设中发挥作用。政府扮演管理者的角色，市场在资源配置中起决定作用。
以下为专访实录：
蔡继明：各位网友大家好，我是清华大学社会科学学院教授，政治经济学研究主任，也是第十二届全国人大代表蔡继明。
网易房产：蔡老师您好。关于今年“两会”您今年带来了哪些议案过来，跟我们网友说一下。
蔡继明：作为全国人大代表，只能是写议案还有建议，我这次提的两个议案之一改变关于修改《宪法》第十条的规定。大家都知道《宪法》第十条是关于我国土地制度的一条规定，它那里面说成是的土地是属于国家所有，农村的土地除了法定规定属于国家所有外，是属于农村集体所有，但是国家为了公共利益的需要，可以依法征收农村的土地，并给予补偿。我建议把这第一条修改，就是把城市的土地归国家所有修改成城市的土地属于国家和集体所有。之所以加上这么几个字，加上集体所有制，就是因为这些年来，无论是出于公共利益的需要，还是非公共利益的需要，只要涉及到占用农村的土地都一律采取了政府征收的方式。因此这就意味着城市化的进程也就是一个土地国有化的进程，在这个过程当中我们用低价征收农民的土地，然后高价招拍挂，实际上就排除了农民来分享工业化、城市化的成果，这个对农民的集体财产、土地财产权不是一个很好的保护。
根据十八届三中全会的精神，是要建立城乡统一的建设用地市场，那也就是说，农村集体建设用地，现在主要强调的是经营型的建设用地，只要符合规划用途管制，就应该和城市国有的土地是同等入市，同权同价，但这就意味着城市土地就不能再实行单一的国有制，必须允许集体所有制的土地也能够参与城市的建设，所以必须得修改《宪法》。《宪法》这一条修改了之后，相应的《土地管理法》才能够修改。
现在的《土地管理法》规定，任何单位和个人要搞建设，必须申请使用国有建设用地，那你就不能使用集体的建设用地。同样的《城市房地产管理法》也规定，包括城市城中村的土地，农村的集体土地，不论是农地还是建设用地，你要想搞建设，必须先征收为国有土地，才能够用于招拍挂，这些法律的修改必须以《宪法》的修改为前提。同样的国家一直想制定《农村土地征收补偿条例》，但是到现在也没有出台，那个补偿条例实际上还没有严格的界定公共利益以及征收土地的范围，实际上我们只有先把公共利益确定，把征收的范围确定，然后再来讨论征收的补偿标准。
因为事实上在土地使用过程当中，绝大部分土地都是非公共利益的，非公共利益的土地就不要征收，因此就不存在补偿的问题，他应该按照市场价格来定价，因此所有这一切都需要我们以《宪法》的修改为前提。
网易房产：是一种自上而下的改革？
蔡继明：对，必须是上位法修改了，下位法才能修改，然后相应的国务院的有关政策才能够调整，包括像小产权房制度等等，小产权房的政策也需要进行相应的调整。
网易房产：谈到农村土地制度改革方面的试点，我们看到今年“两会”总理工作报告上面说“慎重稳妥进行农村土地制度改革试点”，之前在十八届三中全会《决定》中是说“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下”，赋予农民更多的流转抵押的权利，这两个方面的不同，是不是意味着不同程度的开放性？
蔡继明：要说关于土地制度的改革，我们甚至可以追溯到五年前的中共十七届三中全会，那里面也提到要逐步的建立城乡统一的建设用地市场，你注意它的用词是一个逐步，然后哪些土地可以进入市场呢？就是在城市规划圈之外，和公共设施建设没有直接关系的，这些土地允许入市，所以十七届三中全会一个是建立城乡统一的建设用地市场似乎还不特别迫切，它是要逐步建立，另外允许入市的土地极其有限。
但是我们注意到中共十八届三中全会不是这样的提法，它强调直接就是建立城乡统一的建设用地市场，然后特别强调农村集体经营性建设用地，只要符合规划，符合用途管制，它没有说是城市的还是城里城外的，都可以和国有土地同等入市。
另外它虽然没有具体的强调是快还是慢，但是十八届三中全会的全面深化改革，它的总体目标也定出来一个时间表，就是2020年。所以从现在起到2020年，我们只有七年的时间，大家也注意到以习近平总书记为组长的中央全面深化改革领导小组已经连续开了两次会，而且每次会他都要定出下一步具体的工作要点，工作的步骤，所以我想今天无论是政府工作报告怎么提，建立城乡统一的建设用地市场都已经是迫在眉睫，已经不能再等。
网易房产：说到农村土地改革，我们就不得不提到一个城镇化。现在的提法是“推进以人为核心的城镇化”，之前大家想到城镇化肯定是以土地、房地产方面的，您觉得这两个概念在实际工作中的模式会有什么不同的地方吗？从地到人。
蔡继明：其实就城镇化本身来讲，它就是以人为核心的城镇化，因为城镇化的本质就是在农村、农业剩余劳动力转移到非农业部门就业的同时，要完成一个身份的转变，就是农村居民转变成城市居民，这是城市化的要义和城市化的本质。所谓新和旧，只不过是我们在过去推进城镇化进程当中，我们没有注重这种人口的转移，而过多的强调城市的建设，在某种程度上实际上是把城镇化等同于城市发展和城市建设。所以一提城镇化就是征地、卖地，就是搞城市建设，而忽略了把大量的进城务工的农民变成市民，把大量迁徙流动的人口让他们定居，这就造成了目前我们的城镇化出现了两个统计指标。
国家统计局公布的指标，一个是户籍人口的城镇化，大概我们现在只有36%，而常住人口的城镇化，我们已经达到了53.73%，这中间相差17个百分点。所以这就是中央提出要强调以人为核心，就是要纠正过去那种偏差，把重点放在已经转移的农业人口尽快的转变他们的身份，也就是要解决农民工的半城市化问题。
有些人觉得农民工这个词儿是带有歧视性，其实农民工这个概念倒是恰如其分的表达了农民工的双重身份，一方面他已经不是农业生产者，他进入了工业部门，从事的是工业生产，但是另一方面他又没有变成市民，他仍然是农民的身份，所以农民工恰恰是一个真实的形象的这样一个表达。新型城镇化实际上就是要解决农民工的半城市化问题，这里面就意味着我们过去那种以城市建设以土地的城镇化为主，要转变成以人为本的，以人的城镇化，具体的说就是农村转移人口的市民化为主，这就是新型的城镇化不同于过去我们所走过的道路的一个显著的特点。
网易房产：您觉得土地要素转变在这个过程中处于什么样的位置？
蔡继明：当然人的城镇化离不开土地，一方面进城的人要落户，当然他就需要在城市里面不仅就业，就业就要有工业用地、商业用地，要居住就要有住宅用地，他本身就需要土地在一定空间上要有所扩展。另一方面，如果这个人口是从农村来的，他进城务工和落户，就涉及到他原有的土地该如何处置，他是继续的保持他的集体所有制成员的身份，还保留着他原来的承包地和宅基地。还是有一种退出的机制，使得他的土地能够通过市场有偿的退出，然后他能够从中得到一定的补偿，拿到一笔资金，到城市来安居乐业，这也就涉及到他原有的土地之间的关系。
网易房产：除了户籍上他的身份转变以外，还有在哪些方面他可以在城镇化过程中得到更好的改善？
蔡继明：农民工进城落户和迁徙的人口定居，当然表面上看是一个户籍问题，有没有户口，户口的背后首先是就业，他没有户口和有户口，能不能在同一个城市里面，面对着同样的就业岗位，可以平等的竞争，而不因为他没有城市户口就不能够应聘某一个岗位。另外就是住房制度，农民工或者是没有城市户口，在城市里面是不是有资格同等的享受保障房、廉租房，或者更进一步有没有资格能够买房、租房，这是第二个。
第三就是他们的家属、子女能不能在城市里面，和城市居民的子女享受平等的义务教育，还有当他们生病的时候，能不能享受同等的公共医疗服务，另外当他们失业的时候，能不能享受同样的失业救济，当他们年老退休的时候，能不能享受同样的养老保障制度。
所有的这一切既和户籍制度相联系，同时也是和土地制度、就业制度等等其他制度相关，所以农民工进城，他的条件不是一个两个，是一系列的，伴随着农民工进城，必须推进一系列的体制改革，主要就是二元体制，都要逐渐的加以消除。
网易房产：会不会变成这样，就是农民卖了自己的房子、自己的土地，到城市里赢取就业机会，都往城市方面走了，农村不就空了吗？
蔡继明：这能有什么混乱呢？大家已经注意到每年我们有一千多万农民工在进城，去年我们的粮食产量又是一个丰收，那就是连续十年丰收，那就说明农村的增产还是有很大的潜力，更何况将来我们农业的现代化还需要有相当一部分城市的资源再回到农村，包括城市的资本、技术以及在大学，特别是农业院校受到过高等教育的人回到农村，才能够真正的推进我们国家农业的现代化。
至于农民进城，他不能够裸身进城，不能没有任何资金。我昨天参加一个节目叫《超级乘客》，和我一块上车的有一个就是北方工业大学毕业的学生，从农村来的，他已经有了城市户口，但是他在城市里面买不起房子，可是他的家就在房山，房山有他的宅基地，有多少宅基地呢？他和父母这一家人一共有一亩的宅基地，归他自己支配的大概也有六分地。
我们知道一亩宅基地是660平方米，要是建房的话，建二层楼那就是1200，要是建三层楼1800，这是容积率可以提高，他那个宅基地如果要卖的话，你说能卖多少钱？当然我说的是卖，他实际上卖的是使用权，因为我们国家《宪法》规定，我们的土地是国有的，城市的土地是国有的，农村土地是集体所有的。所以任何人不得买卖土地，但是可以出租可以转让，出租转让的是使用权。我们这位大学毕业生，他现在的月收入就是四五千块钱，但是在城市里面租房，没有两三千块钱他是租不起房的，更买不起房。如果我们的土地流转，允许农村集体土地进入市场，当然得通过具体的渠道，比如说城乡建设用地增减挂钩，那么他这块宅基地，如果能够按照市场价格出售，我想至少得一百万。一百万对于他和他的女朋友，至少他可以首付，他支付得起首付之后，两个人每个月再拿出几千块钱来付贷款，那就可以在城市里边落脚。
你现在不允许宅基地流转，实际上就不能够，他没有办法在城市落户。所以我想农村土地的流转，特别是集体建设用地的入市，对于我们加快城市化进程是非常重要的。因为大家知道，城市的建设用地是越来越紧张，现在国土部每年下达给地方新增的建设用地指标不过六七百万亩，但是各个地方报上来的建设用地的需要都得超过一千多万亩，可是我们的农村还有十六万五千平方公里的建设用地，大量的建设用地，至少是三分之一实际上是闲置的，是浪费的，如果我们允许这部分土地进入市场，我们通过城乡建设用地增减挂钩，在耕地不减少，甚至有一定增加的情况下，城市的建设用地就可以大幅度的提高。
城市建设用地提高，打破地方政府对土地的垄断，地价就肯定降下来，房价也就会降下来，房价降下来，农民工进城落户，以及我们外来人口落户，包括我们在座的年轻的大学生，买得起房、租得起房，你才能够真正变成城市的居民。
网易房产：刚才您说到宅基地方面，我就不得不提到小产权房，小产权房是一个长期症结，对政府来说可能也是有一点点头疼的问题。对这个问题您怎么看待？
蔡继明：首先要说小产权房是怎么产生的，小产权房是农民在自己的集体土地上，主要是建设用地，包括他自己的宅基地上，或者是自己开发，或者是集体开发，或者是引进了开发商开发建设的住房。说它是小产权，其实如果是农民自住自用，这个不存在所谓的违法违规的问题，但是一旦他这个房子要拿出去出售，出售给城里人，这就受到国务院的严格禁止，就是所谓的小产权房是非法交易。
为什么会出现农民建了房子要出售，而城市居民要到农村去买房？一方面是就农民来说，他的房子如果这块地他要不自己建房，也许要不就闲置在那里，不会给他带来任何收入。要么就有可能列入城市规划，被政府低价征收走了，然后他就会眼看着开发商拿到这块土地，政府拍卖的时候就十倍、几十倍的价格高于他的土地补偿费把土地拍卖出去。再来看卖出去的房子，一平方米可以卖出去几万，农民就想，为什么这是我的地，到了别人手里就赚了这么多钱，为什么我自己不能用呢？所以农民干脆就自己开发，这是农民实际上是想积极主动的来平等的参与工业化、城镇化的进程，要和城市居民，和政府以及和开发商公平的分享土地增值带来的好处，或者分享现代化的好处，这是小产权房产生供给这一方的原因。
城市居民为什么舍近求远到农村去买房呢？那是因为城市的房价太高，他支付不起，所以不得不退而求其次，因此小产权房有供给，有需求，而且双方是同等都得到了好处，农民得到了成倍成倍的财产收入的增加，城市居民用低于大产权房三分之一的价格购买了小产权房，也实现了居者有其屋，所以小产权房的存在有其合情合理性。
说它违法是违反了什么法？首先是《土地管理法》，《土地管理法》说，任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，小产权房使用的是集体建设用地。当然，集体建设用地如果你要建设自用的住宅，这个不违法，可是你要建设商品房出售，这就违反了有关的规定。我们的《土地管理法》里面也特别强调，农村集体宅基地使用权不得转让给集体所有制成员以外的人使用，这就是所谓的小产权房的违法。
但是我们要注意到，小产权房的建设不是公共利益，既然不是公共利益，就没有必要按照《宪法》说的，非要通过政府把土地征收为国有才能够搞建设，因此从这个意义上来说，小产权房的存在并不违法《宪法》。可是它违反《土地管理法》，那么我们需要修改的是《土地管理法》，只有把这些不合理的《土地管理法》和相关的法律进行修改，小产权房自然就成为合法的。
网易房产：允许集体土地直接入市，可以打破国有土地垄断，建立更市场化的土地市场，但是集体土地的主体比较分散，牵扯利益比较多，这几年爆发的矛盾也是比较多的，您觉得有什么好的模式去平衡这些利益点吗？
蔡继明：集体土地，是，今天我们写的议案也有人提出怀疑，就是说好像国有土地是一统天下，城市政府直接就可以进行管理，如果大量的周边的集体土地入市，可能涉及到不同的村，不同的村民小组，那么这个所有者是谁，政府怎么管理，我觉得这个疑问本身就是一个计划经济的思维，政府为什么要管人家所有者呢？
网易房产：市场化更好？
蔡继明：它本来就是市场，政府只要管规划，中共十八届三中全会不是明确强调，要发挥市场在资源配置中起决定作用，更好的发挥政府的作用，那就是说这个土地你只要做好规划，做好用途管制，那你管人家所有者是谁？你对国有土地和集体土地都实行同样的管理，你不要管它的所有者是谁，他要违反了规划，国有土地该处置也得处置，他要符合规划，集体土地你不管是村民所有，是张家所有还是李家所有，你就按规划来管理，你问它是谁的干什么呢？所以我觉得这种担心就是完全不必要的。
话说回来，你那么多国有企业都管得过来吗？它具体怎么经营，那么多国有企业都涉足房地产市场，国资委不是也没管住嘛，更何况还有大量的外资企业、多元所有制企业，多元所有制，多种所有制政府都要管吗？你只要奉公守法，只要不要制造假冒伪劣，你爱生产什么那是你自己的自由，我觉得这种担心仍然还是没有转变政府的这种观念，好像什么都要管，集体土地入市之后我也要管，你管只是管它的用途，管它的规划，你不要管它是归谁所有的。这种担心我觉得是一点都不必要。
本文来源：网易房产
作者：房涛，林伟
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