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换个征收方就能告别土地财政?

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昨天,财政部、自然资源部、税务总局、人民银行公开了此前发布的:《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。
《通知》规定,由自然资源部门征收的上述四项非税收入,将全部划转给税务部门负责征收。
其中,河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省等七地自7月1日开始试点。其他省(区、市)自2022年1月1日起,也将全面实施这项征管划转工作。
四项非税收入中,最惹眼的莫过于国有土地使用权出让收入(下称“土地出让金”)的划转。
根据财政部数据,2020年地方政府国有土地使用权出让收入为84142亿元。今年1-4月份国有土地使用权出让收入为21383亿元,同比增长35%。
每年总规模超过8万亿元的土地出让金,将从原本的由地方自然资源部门征收,变为全部划归为税务部门征收。
这意味着这项“地方财政”的主要来源, 告别“收支同源”,受到从严监管。
土地出让金,是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款,包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。
这笔款项主要用于五种用途:一是招拍挂地块的收购补偿;二是土地先期开发成本补偿;三是用于地块的基础设施配套建设;四是按规定上缴国家、省、市的有关规税规费;五是对原先拥有土地的国有企业进行技改、企业转制的补助。
在以往,这部分收入归属“政府性基金预算”,地方的财政部门是当地土地出让金收入的主管机关,而国土资源部门是土地出让金的代征机关。
因为地方政府完全掌握国有土地使用权出让的收支情况和预算安排,支配权限较大,很多地方政府高度依赖土地财政:
2020年,全国土地收入占到全国财政总收入18.2895万亿元的46%,占到地方财政总收入10.0124万亿元的84.03%。相关媒体报道,2020年里,土地财政依赖度超过100%的城市有20个;土地财政依赖度超过50%的城市有40个。
2021年前4月,全国卖地收入占前4月全国财政收入7.8008万亿元的27%、占地方财政收入4.1351万亿元的52%、占全国税收6.7450万亿元的32%——即,地方财政100块收入里面,卖地收入的贡献达到52块钱。
许多声音都质疑:正是这种高依赖度,才导致了高地价和高房价。
而经过此次改革,土地出让金将划归为一般公共预算,并由税务局通过非税收入进行统一管辖,这将改变传统上自然资源部门对于土地出让金“自收自支”的管理模式,地方政府的收支自由度将大幅度下降,进而防范地方政府无节制地巧立名目滥征非税收入,以及避免土地领域的预算不实、违规举债。
已公布的《通知》因为还处于试行期,业内外关于改革的细则,仍存有许多猜想。
①、土地出让金将由地方划归中央,地方将从此告别土地财政?
本次《通知》并未提及土地出让金收入归属权更改,实质上并未改变土地出让金的归属权和分配模式,划转后,税务部门仍然将按照属地原则征收四项政府非税收入,土地出让金依然归属地方财政。
有业内人士表示,从目前地方政府的收入结构来看,部分城市动辄50%,甚至100%以上的土地出让金收入依赖,这就决定了中央不会简单粗暴将这一部分收入直接“釜底抽薪”与地方财政收入进行剥离。
②、出让金用途将发生改变?
“财政部门管理、税务部门负责征收”,税务部门并不管支配,支配仍是地方财政系统的职权。
且《通知》中提到:四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策,继续按照现行规定执行。
但在更直接、更及时地了解和掌握地方土地出让金收入状况后,不排除中央对土地出让金未来的利用将有一定的倾斜度,尤其是在乡村振兴、保障性租赁住房和老旧小区三个领域。
③、将降低房价和地价?
中原地产首席分析师张大伟认为,《通知》明确了土地出让金相关政策不变,而目前来看土地出让金分配机制也不变,仍是地方财政收入。因此,这对土地市场和房价基本没什么影响。
④、土地出让金缴纳期限将更严苛?
此前,各地土地出让金的付款节奏并不统一,有的规定45天内,有的规定90天内,或者半年、一年。甚至有些企业到了交房时候都未全额缴纳完毕。
但改革之后,相关土地交易完,自然资源部门需要提交土地交易情况,税务部门也需要去审查交易情况和督促房企缴纳土地出让金。房企想和部分政府部门“谈条件”,其空间就减少了,且没有拖欠的可能。因为根据《通知》所示,不按时缴费的话,房企将拿不到缴费凭证,自然也得不到《国有土地使用证》和《施工证》。
⑤、房企资金将间接受到更严监管?
过去各地土地监管部门只对本地的房企拿地情况有了解,但是对于其在全国其他城市的拿地情况了解不多。后续税务部门利用税收大数据,完全可以把房企在全国的土地出让金缴纳情况、土地增值税缴纳情况等进行综合分析,以分析房企的经营情况和风险情况。
另外,在这个过程中,税务部门也可以加强对购地资金的审查。
⑥、非公开拍地形式将增多?
部分城市的地方政府为了加大招商引资力度,会以各种名义减免土地出让收入,包括“零地价”、“负地价”、“返地价”、“补贴地价”等方式。在这种情况下,土地出让金的规模和流向就不清晰了。
易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,《通知》目前并未对非公开出让土地进行规范,确实可能出现部分区域未来更愿意非公开“勾地”的情况。要规范这类行为,还需要从强调土地交易的公开公平透明性上着手。
⑦、出让金缴纳只关乎房企?
《通知》在国有土地使用权出让收入征缴流程中提到了个词:“同一事项”——包括改变用地性质、划拨转出让、增加容积率和改变用途等。
土地出让金实际上包括:房企购地款;划拨用地转让或抵押后形成的各类收入;经适房等上市后补缴的土地款;将土地转性或调整设计规划后补缴的土地款;土地以长期租赁、先租后让等方式交易所形成的租金。
严跃进表示,可以看出,其中有一部分资金不是传统意义上理解的土地出让金。换而言之,一些缴款人或缴费人将不是传统意义上理解的开发商,其有可能是享受福利分房的单位、具体房产的业主或房东、工商企业等。
⑧、房地产税全面推出预兆?
有业内人士认为,剥离土地出让金的空缺将通过房地产税的实施来补洞,所以这一次政策的调整正是房地产税加快实施的信号。
事实上,这是两种不同的征缴对象,两者没有直接关联。
结合“双集中供地”模式来看,中央对此次划转其实早有铺垫——热点城市一年三次的土地出让,正是有便于税收部门统一征收。
且早在2018年3月,中央就发布了《深化党和国家机构改革方案》,指出合并省级和省级以下国税地税机构后,税务部门具体承担所辖区域内各项税收、 非税收入征管等职责。
此次关于四项土地出让金的非税收入划转,也被更多人解读为,不过是此前政策的拓展和延续。

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