"十四五"城镇化：如何撬动每年千万级人口进城？

（原标题：“十四五”城镇化展望：如何撬动每年千万级人口进城？）

“十四五”规划纲要提出，到2025年，常住人口城镇化率提高到65%。

根据国家统计局的数据，2020年末，全国常住人口的城镇化率超过60%。整个“十三五”期间，常住人口城镇化率达到60%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标均已完成。

全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦不久前曾提出，中国经济增长新的动能，百分之七八十都在城镇化的过程之中。

未来5年间，全国常住人口的城镇化率还将提升接近5个百分点。站在“十四五”开局的新起点上，当前的城镇化面临着怎样的新形势？下一步的城镇化潜力主要来自于哪些方面？在追求城镇常住人口规模之外，又该如何实现更高质量的城镇化水平？这些都将是需要探讨的问题。

城镇化趋势放缓

“十三五”期间，根据国家统计局披露的数据计算，从2016年到2019年，全国常住人口城镇化率分别比上一年提升了1.25、1.17、1.06、1.02个百分点，整体呈现逐年放缓态势，但每年仍然增长了一个百分点以上。

根据2020年国民经济和社会发展统计公报，常住人口城镇化率已超过60%。

而另一个与城镇化相关联的数据是，2020年外出农民工人数出现了负增长。国家统计局数据显示，全国农民工总量28560万人，比上年下降1.8%，其中，外出农民工16959万人，下降2.7%。

排除2020年这个受疫情影响的特殊年份，外出农民工人数的增速近几年也已经呈现回落趋势。2011年和2012年，外出农民工人数的增速分别为3.4%和3%，而2015年和2016年，外出农民工人数的增速分别降到了0.4%和0.3%，2017年增速回升至1.5%，2018年和2019年分别又降至0.5%和0.9%，整体在一个相对较低的增长水平。

中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉曾在2018年发表的一篇文章中指出，从人口趋势看，农村16-19岁人口在2014年达到峰值后，迄今已经是负增长。由于这个年龄段的人口相当于农村初中和高中毕业生，是每年进城农民工增量的主要源泉，因此，这部分人口总规模减少必然相应地缩小每年农民工的增量。

国务院发展研究中心研究员卓贤在2019年从另一个角度提供了数据：2000年-2011年城市人口增长的三个来源中，城乡人口迁移贡献了56%，城市人口自然增长贡献了不到10%，另外由于行政区划的变更，原来属于农村地区升级到城镇地区，贡献了34%。

而2018年，三个增长动力发生了很大的变化，其中城乡人口流动对城镇人口的增长贡献从之前的56%下降到了36%，城镇区域扩张贡献率达到了近40%，城镇人口自然增长从原来不到10%增加到了23%，这主要是因为城市人口基数的扩大。

分区域来看，中国的城镇化率整体呈现“东高西低”的趋势，中西部地区近几年显现出了一定的后发优势，以2019年的数据来看，河南、四川、重庆、陕西、贵州、云南等地的城镇化率提升的百分点均高于全国同期水平。

一些东部省份则出现了城镇化率增速明显放缓的趋势。以山东为例，2020年，山东常住人口城镇化率为61.8%，过去五年间提高了4.8个百分点，但距离其在《山东省城镇化发展纲要（2012-2020年）》中制定的63%目标仍有一定差距。并且，2018年到2020年间，山东的城镇化率分别仅比上一年提升0.60、0.33、0.29个百分点。

根据山东省的最新规划，到“十四五”末，全省常住人口的城镇化率将达到65%左右。但如果接下来几年间，山东仅维持过去三年的增速，完成目标恐非易事。

实现更高质量的城镇化

基于全国城镇化率增速放缓的趋势，“十四五”提出的目标要求未来5年每年的增长率在1个百分点以下，对比“十三五”仍有进一步降速的空间，但如果综合考虑人口形势、农村人口的进城意愿以及现实阻碍等因素，完成65%的目标或许仍将存在一定挑战。

在上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭看来，城镇化率的数据会怎么变化，在中国很大程度是一个由政策决定的变量，尤其是受到户籍政策的影响。

可以看到的是，城镇化率增长形势不太乐观的山东，应对之策是在2020年底出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知》，提出全面放开城镇落户限制。

陆铭向21世纪经济报道记者表示，城区常住人口500万以下的城市已经放松了户籍限制，接下来的重点是500万以上的特大和超大城市，这一类城市数量不多，却占了全国流动人口的一半左右。如果这一类城市的户籍改革能够进一步深化，不仅会解决存量外来人口的市民化问题，也为新增人口进入城市创造了条件。

在户籍制度之外，陆铭还指出，如果能够实现公共服务按照常住人口配置，使外来人口进入到城市居住、生活的成本有所降低，实际上跟户籍制度改革的作用相似。

事实上，公共服务的覆盖范围，不仅将影响城镇化率的增速，更关乎城镇化的质量。当前的城镇化率统计了相当一部分在城镇生活但并未获得城镇户籍的外来人口，譬如农民工，他们未能享受到城市完整的公共服务，子女仍需要回乡接受教育，这无疑使得城镇化的质量打了折扣。

陆铭向记者指出，城市为常住人口提供均等化的公共服务，促进城镇化水平的提升，而城镇化又将进一步为城市带来经济增长，创造就业需求，形成一种良性循环，这不仅有利于整个国家的经济增长，也有利于人民福利水平的增加。在这个过程中，实现的是高质量的城镇化。

中国（深圳）综合开发研究院创新与产业研究中心农业经济管理博士郑鑫向记者表示，相比于户籍制度改革，当前我们应该更注重建立一套基于居住证的人口管理体系，促进人口更方便地流动。

“十四五”规划纲要已经释放出了信号，提出健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利，提高居住证持有人城镇义务教育、住房保障等服务的实际享有水平。

2021年全国两会闭幕后的总理记者会亦强调，对于在城市的农民工子女，只要拿到居住证，一定要让他们有受教育的机会。决不能因为家境、区域不同让孩子输在起跑线上。机会公平中，教育公平是最大的公平。

此外，在关注城镇化率提升的同时，也应该关注到人口在城市间流动的趋势，尤其是向核心城市群聚集的趋势，这对于公共服务配套乃至商业布局等同样有着重要的参考意义。

在近日的中国发展高层论坛2021年会上，华润集团董事长王祥明表示，如果“十四五”末城镇化率达到65%，意味着每年进城人数仍将达到千万人级的规模，加上人口加速向城市群、都市圈和中心城市转移，由此带来的购物、医疗、教育、住房等消费需求将非常巨大。