撤县设市成潮？专家：城镇化不是大刀阔斧式调整行政区划

2021年开年， “撤县设市（区）”成为多个地方“十四五”规划建议的重点内容。

21世纪经济报道记者注意到，截至2021年1月11日，四大一线城市和15座新一线城市中已有9城迈入“无县时代”。

撤县设区（市）虽然势头较猛，多位受访专家认为，绝大多数县还是要保持稳定。未来的城镇化建设不是大刀阔斧式调整行政区划，更多是利用各类弹性空间，促进生产生活和要素流动跨越行政边界。这也与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下简称：“十四五”规划建议）中提出的“以县城为重要载体的城镇化建设”相吻合。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎认为，行政区划调整的主要方式就是“优化”。他认为，中国区域经济、城市经济正在发生极其深刻的变化，因此原有的行政区划必须进行一定调整。但因为行政区划承载着极其复杂的内容，可谓牵一发而动全身，因此要保持较高的稳定性。

不要为了设市而设市

1月初，郑州和合肥，两场不同的会议均提出要加快撤县（市）设区步伐。

郑州市辖6区1县，代管5个县级市。1月6日，中国共产党郑州市第十一届委员会第十三次全体会议通过《中共郑州市委关于制定郑州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确指出要加快撤县（市）设区步伐。

合肥市辖4区4县，代管1个县级市。据新安晚报，1月5日开幕的合肥市肥东县第十七届人民代表大会第六次会议上指出，今年肥东县将研究有序推进县改区。

2020年年底，安徽省“十四五”规划建议中已经指出，“依法稳妥推动行政区划调整，鼓励有条件的设区市拓展市辖区空间，有序推进‘县改区’‘县改市’。”

近年来，撤县设市（区）再提速。21世纪经济报道记者梳理发现，在四大一线城市和15座新一线城市中，北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”。

为何中心城市聚焦辖区“无县化”？多位受访专家告诉21世纪经济报道记者，撤县设市（区）是为了赋予当地更强的规划权和发展权。

“这给予了一些县城在城镇化过程中的上升途径。比如当某县的经济总量发展到一定水平，经济结构从农业经济为主体发展为以工业经济等为主体后，撤县设市（区）能使当地政府的管辖权限会更高一些，更有助于未来推动经济发展。”中国国际经济交流中心研究员马庆斌指出。

但撤县设市（区）绝非意味着县城要为了设市而设市。

“未来撤县设市（区）是小部分，绝大多数县还是要保持稳定。”中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎在接受21世纪经济报道记者采访时强调，中西部培育中心城市确实需要规模扩张，但更重要的是质量与能级提升，同时要推动形成中心城市与中小城市之间高效率的治理体系。不能为了培育中心城市，短时间内把县消灭掉。

他认为，是否撤县设市（区），这与县或县级市的条件、功能、发展阶段有关，县有县的优势，市（区）有市（区）的竞争力，绝不能笼统地说撤县设市（区）就一定好。

“撤县设市（区）”成为多个地方“十四五”规划建议的重点内容。郑迪坤摄

如何优化行政区划设置

对于县城在城镇化建设中的重要性，“十四五”规划建议强调，要推进以县城为重要载体的城镇化建设，并提出优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。

我国规划布局20多个各类城市群，其中一些面临城镇体系不健全的问题。个别核心城市的标准很高，但离开核心城市见不到像样的中等城市和星罗密布的高质量的小城市。较为可行的途径之一是培育形成更多的中小城市；途径之二是加快培育现代化的县城，提高县城对乡村振兴的辐射带动力量。

值得注意的是，一方面是都市圈中心城市的辖区“无县化”趋势，另一方面是部分城市的收缩。有统计显示，2007～2016年间，中国有80座城市出现了“收缩”。国家发改委发布的《2019新型城镇化建设重点任务》中指出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

在中心城市建设中，近年来济南、合肥等一些城市，通过将周边部分城市纳入到自己管辖范围之内，扩大中心城市辖区。

在上海交通大学安泰经济与管理学院教授陆铭看来，优化行政区划设置主要有两种方式。有些地区是通过打破行政管辖边界，设立一个更大的行政区，促进协调发展和一体化建设；另一些地区是通过淡化行政管辖边界，形成一种更加强的跨行政管辖边界的协调机制。这其中，不同地区会根据当地情况选取合适的方式。

多位专家向21世纪经济报道记者表示，通过优化行政区划设置方式推进城镇化发展，并非是大刀阔斧式地调整行政区划，未来的城镇化建设更多是通过城市群或都市圈的方式，使生产生活和要素流动跨越行政边界。

让企业和人自由选择城市

长三角已成为国内都市圈数量最密集、发展最成熟的区域之一。上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等，其涵盖的城市跨越两个甚至三个省份。

相邻都市圈间互相重叠，在新型城镇化建设中如何把握好竞争与协作的平衡？

陆铭认为，这需要交给市场去决定。政府传统的招商引资模式无非是通过低价、减免税费等措施，会形成不同城市间的恶性竞争，导致出现产业结构同化的现象。

陆铭表示，未来在城市群内部，土地转让、税收等方面应设置较为统一的标准。政府还要做好基础设施的互联互通和公共服务的均等化，促进人口等要素的自由流动。之后在市场化背景下，企业和劳动力自己去选择最适合发展的城市，从而形成不同城市间差异化的人口规模和产业结构。

冯奎还强调，这一过程中，不仅城市群、都市圈内要协调合作，城市群之间也不能搞闭环运行。竞争和协作的核心是推动要素流动，包括劳动力、资金、科技、管理、数据，其中数据互联互通是一个难点。这既要靠中央政府的行政协调，更要靠各类协调协同机制。

还要关注的是，大城市周边地区的发展也是难啃的硬骨头，都市圈跨区设置也成为促进大城市周边区域发展的一种探索。

以深圳为例，冯奎认为，它既有深圳大都市圈周边的协作协调，也有深-汕合作区这种区域合作模式，未来这两种模式都值得尝试。大都市圈的中心城市与周边城市的各类合作，其关键是政府的各类规划是要顺水推舟，而不能强按牛头喝水。