张启迪：十四五期间房产税落地是大概率事件

近期，决策部门关于房产税的相关表态引发市场广泛关注。2020年11月初，刘昆部长在十四五规划辅导读本中发表的《建立现代财税体制》一文中提出，“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革”。12月21日，全国住房和城乡建设工作会议亦提出，要稳妥实施房地产长效机制方案，促进房地产市场平稳健康发展。12月23日，财政部党组书记、部长刘昆在《人民日报》发表《建立现代财税体制（深入学习贯彻党的十九届五中全会精神）》，再次强调要“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革”。2021年是十四五规划的开局之年，房产税推进速度是否会加快？这是本文所要回答的问题。

一、当前决策层对房产税仍持审慎态度

征收房产税的提议最早大概可追溯至2010年。在“十二五规划”中提到，“研究推进房地产税改革”。2011年，上海和重庆两地开始房产税试点。此后，房产税推出的准备工作逐渐加快。房地产登记方面，2014年11月，国务院发布《不动产登记暂行条例》，2018年6月，不动产登记实现全国联网。房产税立法方面，2013年11月，在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中提到，要“加快房产税立法并适时推进改革”。2018年3月，财政部原部长楼继伟表示，“预计房地产税立法草案今年将进入人大审议” 。

然而，由于中美贸易摩擦爆发，叠加新冠肺炎疫情影响，最近两年房产税立法推进几乎处于暂停状态。2020年5月以来，随着宏观经济趋于稳定，房地产税立法推进再度启动，但相关部门的表态趋于谨慎。5月14日，人大常委会法工委相关负责人在谈及“落实税收法定原则”进度时表示，按照安排，相关工作正在稳步推进，有关方面正在研究起草房地产税法草案。5月18日，中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提到“稳妥推进房地产税立法”。值得注意的是，无论是在11月3日发布的“十四五规划”中还是在12月召开的中央经济工作会议中，涉及房地产的内容方面主要仍强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”，并未提及房产税推进和落地事项。而在“十三五规划”中，曾明确指出“完善地方税体系，推进房地产税立法”。上述变化说明，在国际国内宏观经济形势仍存在较大不确定性的情况下，决策层对于房产税的推进更加谨慎。

二、房产税推出对经济的影响存在较大不确定性

（一）房产税可能对房价产生较大影响

目前房产税对房价究竟有何种影响仍存在较大争议。有观点认为房产税对房价不会产生多大影响，主要是因为从国外经验来看房产税并没有起到抑制房价上涨的作用。也有观点认为房产税推出会导致房价下跌。笔者认为，上述观点都只说对了一半。从短期来说，在没有其他政策对冲的情况下，房产税对前期涨幅较大城市的房价将产生较大影响。过去中国房地产市场长牛已经超过三十年，居民部门大部分资产都是房地产。并且，房地产持有存在严重不均的现象。当前，房价上涨预期已经走弱，租金收入又无法弥补持有房地产的机会成本，在这种情况下，征收房产税不仅会对房价产生较大影响，而且可能出现大量抛盘引发流动性风险。中国房地产市场具有极强的特殊性，国外经验并不适用于分析国内房地产市场。从长期来说，房产税无法改变房价走势。然而，房产税一定程度上可以降低房价上涨的波动率，因此也会对房价产生抑制作用。总的来看，不论短期还是长期，房产税对房价均具有抑制作用，并且对短期房价的影响可能更大。

（二）一旦房价大幅下跌可能引发金融和经济风险

房价下跌可能引发以下五种风险，一是房地产企业债务风险。一旦房价出现下跌，房地产企业存货价值将会下降，资产负债率也会上升，房地产企业抵押给银行的土地和房产价值也将下降，可能引发银行抽贷、断贷。其他融资渠道也可能出现收紧，导致企业现金流出现断裂。二是居民债务风险。一旦房价出现下跌，居民部门抵押给银行的押品价值也将出现下降。这将降低居民部门的还贷意愿，大量居民债务可能出现逾期。三是地方政府债务风险。一旦房价出现下跌，城投公司提供给金融机构的土地等押品价值也将下降，届时城投公司也将面临融资压力，可能引发城投公司债务违约。四是银行风险。目前银行系统贷款存量的40％都直接或间接与房地产相关。一旦房价出现下跌，银行金融风险也将上升。五是经济风险。由于房地产产业链条较长，涉及行业众多，一旦房价出现下跌，房地产投资以及其他相关行业的投资也将出现大幅下滑，经济下滑压力也将加大。而且，如果上述风险形成共振，甚至有可能引发小型区域性甚至是系统性风险，这也是房产税迟迟难产的最主要原因。

三、房产税推出必要性正在上升

（一）推出房产税是实施双循环新发展的必然要求

推动形成双循环新发展格局的重点是国内大循环，而国内大循环的建立要求形成以消费为主的经济结构。过去很长一段时间，居民部门的支出大部分用于房地产，不仅造成了房地产泡沫，加大了金融风险，而且导致居民杠杆率大幅上升，势必影响中长期经济增长。横向比较来看，与其他主要经济体相比，中国居民部门杠杆率已经处于高位。如果杠杆率进一步上升，势必将对消费造成挤出效应。因此，继续依靠房地产发展经济已不可持续。在这种情况下，有必要尽快推出房产税，避免房地产再度过快上涨，以便于尽快实现居民部门需求结构的调整。

（二）推出房产税是实现房地产长期健康发展的必然选择

过去三十年中国房地产市场中间经历多轮暴涨，部分城市房地产市场泡沫化严重，这与房产税制度的缺失密切相关。由于持有房地产机会成本较低，致使大量资金参与房地产投机活动，导致房地产价格每隔几年就会经历一轮暴涨。不仅大幅推升了居民杠杆率，而且对实体经济产生了挤出效应，加大了金融风险。在现有房地产宏观调控政策中，房产税对于遏制投机活动最为有效。如果房产税能够落地，将有效提升投机成本，避免今后再度出现房价暴涨的情况。因此，必须要推出房产税才能实现房地产市场长期健康发展。

（三）推出房产税有助于减轻贫富分化

当前全球主要经济体基本都面临贫富分化问题。贫富差距拉大会导致经济结构失衡加剧，严重危害中长期经济增长前景，整体经济抗风险能力也会变弱。次贷危机后美国经济复苏疲弱，经济出现超预期低增长，跟美国贫富分化加剧有直接关系。造成美国贫富分化拉大的原因主要有两个，一是工资增速放缓，二是股票、房地产等资产价格上涨，而造成中国贫富差距拉大的主要原因就是房地产。一方面，房价上涨促使财富向富裕人群集中，另一方面，房价上涨迫使中低收入人群不得不借入更多的负债购房。而负债的持有方亦是富裕人群。房产税推出后，有助于抑制房价过快上涨，居民杠杆率上升速度也将放缓，以上均有助于减轻贫富分化。

（四）推出房产税有助于改善地方政府收入结构

当前，地方政府财权与事权不匹配问题较为突出。房产税作为直接税的一种，可以为地方政府筹措财政收入，提供稳定的收入来源。中国城镇化率已经超过60％，具备开征房产税的基础条件。虽然房产税收入在短期内无法完全替代土地出让收入，然而对于调整地方政府收入结构同样有很大作用。并且，随着今后城镇化水平不断提升以及房产税政策的逐步完善，房产税占地方政府收入的比重也会越来越高，最终将超过土地出让收入。目前，一线城市二手房成交占比超50％，房地产市场已经进入存量房时代。未来会有越来越多的城市进入存量房时代。在存量房交易为主的房地产市场中，土地财政模式将不可持续，征收房产税也将是必然选择。

四、十四五期间内落实房产税是大概率事件

（一）房产税对房价的不利影响可以通过政策进行对冲

虽然一旦开征房产税可能给房价带来不确定性，影响宏观经济和金融稳定，然而，这一影响完全可以通过其他政策进行对冲。笔者此前曾多次撰文提议在推出房产税的同时降低房贷利率，这样既有利于稳定房价，也有助于降低居民债务负担。此外，还可以先在部分城市试点（例如一二线城市）试行房产税，之后再扩大征税范围。或者是先设立相对较高的收税门槛，之后再逐步降低门槛，以上均可以最大限度地降低房产税推出可能带来的不确定性。

（二）经济平稳条件下征收房产税风险较低

此前，诸多市场机构预期房产税将在2020年完成立法，2022年开始征收。中美贸易摩擦爆发以及新冠肺炎疫情一定程度上迟滞了房产税的出台速度。当前，中国经济已经度过了最困难的时期，预计2021年经济增速将出现大幅回升。在这种情况下，尽快推进房地产立法工作是较为合适的。待房地产立法完成后经济也将完全回归正轨，届时择机征收房产税风险相对较低。

（三）房地产企业杠杆率得到有效控制是实施房产税的先决条件

近期，监管部门设置“三道红线”限制房地产融资。收紧房地产融资一方面是为了降低房地产企业杠杆率，降低房地产企业风险，另一方面也是为后续开征房产税做准备。如果房地产企业杠杆率得到有效控制，届时即便是因征收房产税房价出现一定程度的下跌也不会给房地产企业带来较大风险。展望未来，利用2年左右的时间完成房地产企业债务风险的治理再开征房产税是较为合适的。

（四）十四五规划中已暗示房产税将在十四五期间落地

2020年9月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例。到“十四五”期末，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50％以上。而土地出让收入占地方政府收入的80％以上。如果50％用于社会主义新农村建设，那么势必将有新的税种代替土地出让收入，而这一税种很可能是房产税。因此，《意见》从某意义上来说已经暗示房产税将在十四五期间落地。

目前房产税的征收已基本不存在技术层面的障碍。考虑到2021年以后中国经济将逐渐趋于稳定，房地产企业债务风险也将得到有效治理，配合宏观经济政策的对冲以及房产税征收机制的过渡性设计，房产税在2021-2022年完成立法、2023-2024年落地是有可能出现的。鉴于未来很长一段时间内国际经济形势和地缘政治环境都将面临较大不确定性。国内经济增长也将持续面临诸多挑战，房产税的推出永远没有最好的时点。推出时间越晚，越不利于国内大循环的建立和经济结构的调整。征收房产税是需求侧改革的必由之路，不仅有助于抑制金融资源过度流向房地产市场，提升资金在经济中的配置效率，而且有助于稳定居民杠杆率，增加居民消费。只有切实推动房产税落地，才能真正推动双循环新发展格局形成。