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一万亿公共维修基金如何为民所用?

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(原标题:经观头条 | 唤醒沉睡的“小金库” 一万亿公共维修基金如何为民所用)

经济观察报 记者 陈月芹 2020年10月中旬开始,国务院在北京、湖北等14个省市开展第七次大督查,其中,住房公共维修基金(下称“公维基金”)的归集、使用是督查的一项重要内容。

国务院第九督查组在湖北发现,9家开发商代收的5062万元住宅维修资金未及时上交专户,4家开发商或物业挪用住宅维修资金1184万元。此外,经济观察报独家获悉,针对专项审计发现的线索,近期北京市住建委联合住房公积金管理中心开展的公维基金专项执法行动发现,全市6个小区公维基金未及时上交专户,目前已追缴回约2.6亿元。

和督查、审计中发现的问题相比,更普遍的矛盾在于,随着越来越多的城市进入住房存量阶段,房屋改造的需求直线上升。国务院参事仇保兴曾指出,今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个,比去年增加一倍。然而,在实际支取过程中,公维基金存在使用难、收益低等问题,很多房屋因此处于应修未修状态。

在今年的中央经济工作会议上,“加强城市更新改造和存量住房建设,做好城市旧住宅区改造工作”被列为2020年的重点任务。

1998年,建设部、财政部联合发布了《住宅共用部位、共用设施设备维修基金管理办法》,开启了房屋公维基金时代。基金设立的初衷是给物业更新和维修提供资金保障,被称为房子的“养老金”。2007年后,缴纳公维基金成为办理房产证的必要条件,一般存入各地房管部门开设的专户代管。

像北京、深圳这样的城市,公维基金的体量以百亿元计算。来自住建部的数据显示,全国基金总额结余超过1万亿元。

公维基金四大难关

每到夏天,家住顶楼的万双就很害怕北京的雨季,天花板和窗外能同时“下雨”,掉落的墙灰四溅,仅靠每年刷一层腻子应急。现在,她又开始为冬天提心吊胆——楼栋东侧的外墙已脱落出一大片,大风一刮,如果瓷砖从十几米高空砸下去,后果不堪设想。

更现实的问题是,不断变得斑驳的外墙,也让万双的房子与对面小区价差越来越大。

“不能任由小区继续破下去了!”

为了申请动用小区公维基金,万双挨家挨户给邻居说明,希望能征得大家的同意。但顶楼房子漏水,一楼的业主常以工作忙推脱;东边的外墙墙皮脱落,西侧单元的部分业主觉得暂时不需要修,毕竟这笔钱,用一点、少一点。有人回应她说,如果公维基金用完,突发电梯损坏、管道维修更紧要的工程,让全体业主续筹更麻烦。

在北京有十余年物管经验的物业公司总经理蒋显,看过太多小区居民支取公维基金难的案例,以他的总结,万双碰到的问题,只是难题的开始。要顺利支取这笔钱,至少要过四道难关:

第一关是获得业主共识:按照2007年建设部、财政部颁布的《住宅专项维修资金管理办法》(下称“165号令”),要使用住宅专项维修资金,需经过占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上(即双三分之二)的业主表决同意。

如果小区从未成立业委会或业主大会,组织筹建顺利也需要持续数月。而业委会组不起来或名存实亡,是中国绝大多数小区的现状。

如果争取到了大多数业主的同意,就来到了第二道难关跟前:申请资金使用的环节多、流程长。经过30天公示后,业委会或物业企业再向房管部门发起使用公维基金的申请备案,还需经过居委会、审计部门等审核,全程包含备案、预算审价、现场查勘、决策公示等环节,才可以拨付部分维修资金。维修结束后,监管部门还需要察看验收、上报费用明细、审定盖章认可等,最后拨付剩余款项给维修单位。

今年6月,广州市政协常委曹志伟在《关于改革物业专项维修资金管理制度,助力“老”物业焕发新活力的建议》提案中披露,按照正常情况,仅公示至少需要54天,实操中部门的审批时间至少需要100天。“总体没有6至8个月拿不下来。”

第三道难关是,如何让小区居民相信维修工程的货真价实。南方一城市住建局物业处处长透露,许多业主提到“过度维修”,怀疑物业公司或维修单位虚报费用,例如维修电梯这类特种设备,更换某个零件、修理维护的费用难有统一标准。

第四“难”,普遍存在于建成于1998年以前的公房、房改房老旧小区。其难点在于:公维基金缴不齐、没有分户以及账目混乱。

近年,北京一批超过3000万平方米的非经营性资产小区被剥离出来,统一由首开集团进行管理。经过梳理,3000万平方米的非经小区的公维基金总额约为6亿元,其中近4亿元尚未移交,已接收到的2亿元中,至今连一笔都没有成功支取使用过。

首开集团旗下物业公司一位负责人介绍,由于1998年以前的公房、房改房并未强制收取公维基金,部分小区或楼栋缺失,缴存不足可能导致公维基金被封存;此外,此前的产权单位将公维基金与购房款一并存入账户里,并未分账,或未分摊到每幢、每户,导致现阶段维修需要动用资金时,需要全体业主“双三分之二”表决同意。

“这对长期无业委会、无物业管理的老旧小区难上加难,而这类小区恰恰是最着急需要中修、大修的房子。”上述首开旗下物业公司负责人说。

北京大学政府管理学院教授萧鸣政认为,公维基金使用管理办法看似简单,实际操作中的普通老百姓尤其是老旧小区的居民奔波于“跑章”、审批签字等环节难度很大。他提出,住宅专项维修基金管理问题改革的重点是转变政府职能,创造便利业主使用这笔钱的机制。

沉睡的“小金库”

支取的数道难关,使得国内多数城市的维修基金一直沉睡。

北京住建部门相关负责人介绍,北京早在1992年便开始归集售后公房、房改房的维修资金,1999年开始将所有商品房纳入,并于2009年修订出台《北京市住宅专项维修资金管理办法》。如今近20年过去,截至9月底,北京市共归集商品房公维资金517.9亿元,共使用了60.03亿元,使用率约为11.6%。售后公房、房改房的维修资金则分开列支。

成都住建局一位官员给经济观察报记者算了一笔账:当地2004年推行公维基金制度以来,截至2020年9月底,全市公维基金结余超过300亿元。从使用情况看,大致可分为3个阶段:一是前期2004年至2010年,由于新房不需要大型维修,每年平均使用不超过5000万元;随着房龄老化,2011年至2014年,每年使用约7000万元-8000万元;从2015年开始至今,使用量逐年增加,每年约为1亿元。据此估算,成都公维基金使用率不超过4%。

根据广州市政协常委曹志伟的数据,广州市截至2019年底账户结余约280亿元,从2015年至今共支出2.86亿元,5年间公维基金使用量仅占总额的1%。

截至10月底,重庆的公维基金结余超过500亿元,2017年-2019年三年间共使用10.17亿元,约占总额的2%。

与北京等多数城市仅在购房时缴纳不同,深圳市分首期和日常两部分收取物业专项维修资金,业主需在每月物业费中缴纳日常维修金,由物业公司代缴。

深圳住建局披露的数据显示,截至11月5日,深圳归集公维基金总金额约211亿元,其中,首期维修金为180亿元,日常维修金31亿元,使用划拨了10.78亿元,使用率约为5%.

为什么将公维基金称之为“沉睡的资金”?一位重庆住建系统物业处负责人解释,近年来重庆市支取的金额非常小,并不是监管部门不愿意划拨,而是与城市建设进程起步较晚有关。而房子的维修资金需要大量使用时,基本在房子入住15年以后,因此前20年,公维基金一直在银行里“沉睡”。

万亿级别的资金长期被闲置,在某种程度是一种资源浪费。根据规定,在保证住宅维修资金正常使用的前提下,可以将住宅维修资金用于银行定期存款和购买国债,以保值增值,但不可用于炒股、国债逆回购、委托理财业务等。

上述住建系统负责人均表示,其所在城市从未将公维基金用于购买国债,主要原因是近年来国债收益率与银行定期存款差别不大。

“国债不是不能买,是买不到。”一位研究、制定全国公维基金政策的人士说,因为国债本身发行的规模很小,一年期可能仅几千亿,因此国债很抢手,也是各大银行的重要卖点,银行倾向于切割给每个小客户、个人投资者购买,十几年来没有一个城市成功用公维基金买到国债。

数额巨大的公维基金,各地又如何筛选存储银行?

经济观察报记者了解,北京市住房资金中心代管的公维资金主要存放在光大银行,为了保障资金安全,每一笔资金列支都受到政府相关部门的监管。光大银行已有较成熟的系统,可方便业主随时查询。上海市这笔钱,则在中国建设银行和上海银行。

上述南方一城市的住建局官员告诉经济观察报,其所在城市并未成立市级公维基金监管中心,“市里不直接这笔钱”,仅负责制定政策,各个区县可通过招投标选择2-3家商业银行,自行决定资金的收缴、存放、提取使用。

2019年国家审计署对该市公维基金开展专项审计时,发现多个区县私自增加了分开存放的商业银行数量,最多的一个区将近50亿元的公维基金存放在12家银行。

“公维基金是一笔沉睡的资金,放在监管部门的系统里,我们只能给‘看’着,没什么用处。但对于银行而言,那就是个香饽饽。”这位南方城市住建局官员进一步说明,尽管银行不能将这笔基金用于购买理财产品,但每个区县数十亿的稳定资金,且不经常提取,增加了银行的存款。相应地,银行会放宽对应区县的贷款要求。”该人士透露,这一做法被审计部门发现并责令整改,市级监管部门已要求各区县回收、转存。

包括北京、深圳、重庆、成都、广州等多个城市均选择组合存款的方式。以重庆为例,假设某个区估算第二年预计使用3000万元,这部分就作为活期存款存储,利率较低,但方便随时提取;剩余大部分存三年、五年定期或大额存单,每年收益率能超过4%。

来自广州住建局的数据显示,2017-2019年广州市公维基金的全年收益分别为3.23亿元、3.9亿元、11.94亿元,收益率分别为1.59%、1.71%以及4.76%。

业委会自管案例

多位住建系统公维基金负责人坦言,监管部门的确设置了很多提取的门槛,目的是为了“看好这笔钱”。但站在业主的角度,这些门槛阻碍了房子的修葺,需要得到改变。

11月3日,深圳市发布《深圳市物业专项维修资金管理规定》,提出遇到天台或外墙严重渗漏,电梯冲顶或蹲底(坠落)、消防、用水用电等突发重大安全隐患时,物业应紧急处置,事后告知业委会进行确认,即可支取应急维修资金,而不需要经过“双三分二”业主表决同意等流程。北京、重庆、成都等全国大部分城市均增设了使用维修基金的应急通道。

全国范围内,维修资金的管理模式主要有政府代管和业主大会/业委会自管两种。但绝大多数城市仍然由政府负责维修资金的筹集、日常监管和使用审核工作。

根据此前政策,在满足已成立业主委员会、并且在数据共享银行设立日常维修金子账户两个条件下,业主大会拥有自行管理公维基金的权利。

北京万科星园小区是北京市首批由业委会自管公维基金的小区。2004年,万科星园成立业委会,并于2007年12月将公维基金统一划转到业委会在光大银行设立的专用账户。

万科星园业委会负责公维基金划拨和管理的王煦向记者展示了小区公维基金账本:自2007年以来,减去13年来的修修补补,账户余额仍逐年增长,从起初的3000余万元增长至现在结余超过5000万元,期间维修项目使用的都是基金的利息盈余。

每年年初,万科物业制定申请公维基金进行大修的方案,上报业委会报备,业委会决定资金预留和存储排布。实际上,自管小区使用公维基金的流程和政府代管一致,均需要向房管部门报备、第三方鉴定等,但享有最终划拨权和决定资金用于保值增值的权利。

“由业主决定自己的钱怎么用、怎么得到更高的收益。”王煦解释,为保证各项决策出于公心,选举业委会成员时也会优先有责任心且具备一定专业知识的业主,或在业主中聘请工程维修、会计审计、金融理财方面的业主作咨询顾问。

早期,万科星园业委会仅将这笔钱简单分成3个月、1年、3年、5年等定期存款。近几年,有业主向业委会反映,可与光大银行商谈大额存单的利息,最后成功将2个多点的利息抬到3.3%-3.5%。“因为光大银行知道我们大概率不会转存其他银行,提息力度有限,但每年算下来也多出几十万元,多一笔算一笔,都是小区的收益。”王煦说。

据了解,截至今年9月份,北京市共有约30亿元公维资金划转到小区业委会账户自管,共涉及12家商业银行,占全市公维基金总额的4%。

据重庆住建系统物业处负责人介绍,重庆全市由业委会自管公维基金的只有几千万元,自管比例低于0.1%。相比之下,武汉、上海成立业委会的比例要高得多,上海自管公维基金的比例超过9成。“每个城市因地制宜,并不是自管或政府代管就一定更好。”上述重庆物业人士认为,业主自管公维基金需要天时地利人和,“人和”是首要条件,即业委会组织素质、全体业主的支持配合程度,制定自管公约。目前,重庆市小区成立业委会的比例不足3成,因此大规模自管条件尚不成熟。

北大学教授萧鸣政指出,建设主管部门和财政部门拥有代管权的同时,并未明确其对维修资金保值的义务。“既然是基金,就要去运作,不应让它贬值,”他建议监管部门可将小区至少50%的公维基金交由业委会管理,通过组合定期存款等方式自负盈亏,检验业委会有能力自管后,则将剩余一半拨付。

各地探索

除了上述北京、襄阳,全国多个城市均出现过开发商或物业企业延期未交、挪用首期公维基金等情况。

为何会发生维修资金被违规挪用的情况?前述南方城市住建局官员分析,现行的“165号文”等文件并未明确禁止开发商或物业公司代收维修资金,实际操作中,大多数居民为了方便,会委托代缴,公维基金管理中心还是照常办理。

在追缴执法过程中,上述住建局官员发现有两种情况涉嫌挪用公维基金。一类是业主委托开发企业代缴,但部分开发商出现破产、卷款跑路等问题,一个大型小区公维基金就能达到数千万乃至上亿元;第二类是开发商挪用、缓交。“部分开发商为了争取公维基金用于高周转,在建设完工、楼房竣工验收后,先办理整个小区的房屋所有权证,即‘大产权证’。随后,开发商向业主代收公维基金,并不直接给公积金管理中心拨款,而是延缓3个月甚至1年,争取资金使用时间。”

“2007年‘165号文’要求业主缴纳公维基金,才能办理房产证,但实际落地并不理想。在住建部与自然资源部机构改革前,不管开发商什么时候缴公维基金,只要想办房产证就一定得缴到房管局。”前述南方城市住建局官员坦言,现在不动产登记划归自然资源局管理,自然资源局认为办理产权证的文件里并未要求“已缴纳公维基金”证明,因此办理不动产权证时,不能强制施行。

自然资源部在2018年取消办理不动产权证时,必须审核业主已足额缴纳公维基金等规定。一位研究、制定全国公维基金政策的人士特别提醒,“这是一个巨大的隐患。任何一位业主漏交,就不能启用公维基金去维修。”

续筹也是公维基金待解难题:当账户余额低于首期基金的30%后,需经当地房地产房管部门或业委会研究决定,按业主占有的住宅建筑面积比例向业主续筹。

“但目前全国对续筹公维基金没有强制性手段。”上述政策人士直言,业主对提前续筹的重要性不够了解,全国续筹比例也较低,等到房屋损坏真正影响到业主时,再去启动整栋楼的业主来掏钱就很困难了。”

经济观察报记者获悉,今年以来,住建部正研究筹集多方意见,为房子“养老”支招。一位住建部高级官员曾提出,探索城市政府提取一定比例的土地出让金,为房屋维修提供长期资金保障。目前这一设想仍处在探讨阶段。

今年5月正式颁布的《民法典》提及,“使用建筑物及其附属设施的维修资金,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决,经参与表决,专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。”换言之,未来仅需要1/3业主表决同意即可使用公维基金。

(蒋显、万双、王煦为化名)

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