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武汉:1100万人的76天 ——都市圈一体化应急响应复盘与思考

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文章来源:大七环

文革时,一位女士被剃了一个阴阳头,公众批斗,当众羞辱,该女士是一位有身份的人,虽学佛多年,但还是难忍如此侮辱,当时死的念头都有了。禅门大师贾题韬递上一张纸条,女士即豁然开朗,破涕为笑,并安然度过此劫。纸条就七个字:“此时正当修行时”。

1月23日到4月8日,1100万武汉人民也历经了一场修行。这座英雄的城市,用壮士断腕的决心,顾全大局。九州通衢,一夜间关闭了对外的全部通道。2月24日,当世卫组织高级顾问布鲁斯·艾尔沃德在新闻发布会上说出:“我们要认识到武汉人民所做的贡献,世界欠你们的”之时,一句话戳痛了全国人民的心,也让现场的翻译小姐姐数度哽咽。

视频链接:https://m.weibo.cn/2656274875/4475632911865220

疫情中有太多的人、太多的事、太多的瞬间让我们印象深刻。武汉不是一个城市在战斗,而是以都市圈为单元、以全国为后盾的一场人民战争。7月30日,中央政治局年中会议首次提出了要“推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新”,疫情之下武汉都市圈一体化应急机制是否发挥了有效的作用?本文从从响应机制、空间格局、物资分配、舆情管控和社会统筹等五个方面进行复盘,并提出展望。

一、从防控效果看,76天打赢了抗疫保卫战

我国的应急管理采用的是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的机制,中央和地方的责任各不相同。新冠肺炎疫情发生以来,党中央、国务院高度重视,调配一切力量,坚决打赢这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。

1.多部门协调联动,多举措防控疫情

国家卫健委组建医疗队,派出督导组。财政部向湖北省下拨补助资金10亿元,会同国家医保局确保确诊患者不因费用问题影响就医。国家发改委下达3亿元专项补助武汉火神山和雷神山医院项目建设。中央组织部从代中央管理党费划拨专项资金1.08亿元,用于支持各地开展疫情防控工作。科技部抓紧推动新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控应急科技攻关。工信部积极动员,保障疫情物资供应。海关总署要求对专门疫情防治用品实现“零延时”通关。民政部要求各城乡社区组织在疫情解除前不举办各类人员聚集性活动。

2.多方医疗力量紧急驰援响应

在国家的统一调配、统一指挥下,国家卫生健康委充分考虑疫情现状、人力资源储备及受援地市医疗资源缺口等情况,在原有外省医疗队支援的基础上,按照原有关系不变、应补尽补的原则,统筹安排19个省份对口支援湖北省除武汉市外的16个市州及县级市,确定以了各省与各市的对口支援关系。

武汉:1100万人的76天  ——都市圈一体化应急响应复盘与思考

图1 19省对口驰援对照图

图片来源:公开资料整理

3.应急物资储备,全球支援、跨区域保障

自1月23日接到联防联控机制转来武汉物资需求清单后,工信部立即向武汉紧急调用了防护服1.4万件、医用手套11万双、各类口罩300万个、防护服10万件、实护目镜2180副;帮助武汉对接了84消毒液、二氧化氯泡腾片等消杀用品和正压式送风系统、手持式红外线测温仪、喷雾机等专用设备货源;对全自动红外体温监测仪和负压救护车等订单式生产的设备,组织整车(机)和关键零部件厂商复工复产,全力保障武汉防控订单需求。全世界华人行动起来,以买光全球的架势,紧急支援武汉应急物资,确保了这场抗议战的弹药供给。

4.火神山、雷神山、方仓医院,全国援建

武汉分三批征用24家综合医院,临时改造为收治发热病人的专门医院。与此同时,全国多家企业参与,争分夺秒建设两座收治病患抗击疫情的医院——火神山和雷神山医院。火神山医院十天完工,雷神山医院18天完工。参与援建企业中,22.43%来自湖北省;19.63%来自江苏省;13.08%的援建企业来自浙江省。同时,武汉市在全国各地医疗队的支援下,分别建设东西湖武汉客厅方舱、江汉国际会展中心方舱、洪山区体育馆方舱、江岸塔子湖方舱、黄陂方舱、汉阳国博方舱、硚口体育馆方舱、武汉体育中心方舱、洪山石牌岭中学方舱、青山方舱、新洲方舱等11个“方舱医院”。

武汉:1100万人的76天  ——都市圈一体化应急响应复盘与思考

图2新中国速度——火神山、雷神山医院建设

图片来源:公开资料整理

4.疫情防控中的主要教训

从疫情复盘的情况来看,在都市圈一体化的应急机制建设方面,武汉抗疫中有三大教训:一是中央响应快于地方响应,开始阶段甚至到换帅之前,湖北省和武汉市一直应对失措。二是都市圈的联防联控机制没有有效建立,封城还是按照行政区开展的,导致疫情初期的快速蔓延。三是医疗、卫生、防控、应急等资源配置的模式仍然以城市为主,而不是以都市圈为配置单元,导致资源错配现象严重。

二、从空间格局看,医疗资源不均衡成为一体化发展制约1.超大城市城区间资源分布不均衡

按照国家《医疗机构设置规划指导原则(2016-2020年)》,全国地市级区域每100万-200万人口设置1-2个地市办综合医院,服务半径为50公里左右。疫情充分暴露了武汉都市圈的医疗资源分布不均衡的现状。武汉市共有三级医院46家,院区72个。不论是医疗资源的总量,还是人均拥有医疗资源,武汉优质医疗资源在全国排名都较靠前。但城区之间医疗资源分布很不平衡,80%以上三级医院集中在中心城区。即使在中心城区,医疗资源分布也并不平衡。武汉一些新的人口聚集区如南湖、白沙洲等地区由于医疗机构配建还不到位。

2.都市圈内部中心和外围城市资源分布不均衡

从武汉都市圈周边来看,黄冈地处武汉一小时高铁圈层,有超过750万人口,每天接纳武汉超过25%的外流人员。百度迁徙大数据显示,疫情爆发以来,从武汉出发的热门目的地中,孝感市、黄冈市分别位列前两名。但黄冈仅有1家三甲医院,疫情中指定的市区三家定点医院条件均极为有限:惠民医院是一家社区医院,成为定点医院后,临时改造出一个隔离区,医护团队临时抽调。传染病医院条件也极为简陋,第三家定点医院是黄州区龙王山老年公寓,临时开辟为隔离区。另外,黄冈卫生干部能力也饱受质疑,此次疫情中当被问到定点医院收治能力、床位数量以及核酸检测能力等问题时,黄冈市卫建委主任唐志红含糊其辞,被网友称为“一问三不知”。因此,疫情之后如何补齐都市圈医疗资源短板成为未来应急事件中的重中之重。

武汉:1100万人的76天  ——都市圈一体化应急响应复盘与思考

图3全国三甲医院分布

图片来源:大七环整理

三、从物资分配看,指定机构到专业组织的改进

疫情爆发以后,李克强总理赴湖北专门强调,要求搞好紧平衡状态下的医疗物资分配,精准调配各项医疗物资、防护设备,既保武汉重点需求又兼顾全省各市需求。武汉此轮应对疫情经历了从前期混乱不堪到后期按需有序分配的转变。

1.指定组织,混乱不堪

1月30日,湖北省红十字会官网公布的第一批捐赠物资使用情况所暴露出的问题,将其推上了舆论焦点。根据湖北红十字会给出的明细,物资急缺的武汉协和医院只分到3000个口罩(型号不明),而1.8万个KN95口罩流向了“莆田系医院”。全国甚至全球各地爱心款物蜂拥至武汉,但一线医护人员的医护物资仍然不断“告急”,此间还屡屡爆出救援物资援助通道发生阻滞等问题。

2.专业机构,有序分配

舆情爆发以后,专业医药物流公司九州通紧急接手,受武汉新冠肺炎防控指挥部指派,负责武汉红会捐赠物资的物流运营管理。九州通公司进场后,完成了捐赠物资的入库、仓储和信息录入的工作,紧急的医药物资两个小时内就可以完成从到货到分配的过程。所有捐赠品的卸货由武汉城投负责;入库商品的分类堆码由九州通负责;商品质量和是否医用由市场监督管理局派驻人员清理;产品数量是市统计局派驻人员在统计。快速打破官僚作风,及时让专业的机构做专业的事是这次疫情物资分配中的一大教训。

四、从舆情管控看,前期滞后封闭到后期公开透明的转变1.前期混乱下信息的不对称

由于武汉在病情初期的不及时报道,以及对8名医生的处理,前期的不透明和新闻管制变成了千夫所指。关于疫情的有关通报和言论前后反复,几成笑谈。删帖的随意和不知所措,舆论的反复和杂乱无章。另外,被网友戏言为湖北官场四大天王的湖北和武汉主政官员在新闻发布会上往往漏洞百出,并没有传递出让人有信心的信息。与之形成鲜明对比的是美国纽约州州长科莫,在遏制新冠病毒扩散的战争中,他坚决果断、雷厉风行,向公众传达的疫情信息清楚明确、用事实说话,不会朝令夕改也不会散播谣言,与联邦政府“迟缓又笨拙”的应对形成鲜明对比。人民日报等官媒未经证实发表的“双黄连治新冠肺炎”等报道,也更加让政府和一些机构陷入塔西佗陷阱。

2.前期信息共享的碎片化

各级政府在疫情应急中,对信息进行搜集、分析、管理是关键。区域信息不能及时、有效共享和传递导致区域间与各地方政府做出的决策缺乏准确性,进而对公共危机的处理结果造成影响。跨域危机治理中呈现出信息“碎片化”趋势,信息“碎片化”不仅降低了治理效率,提高了治理成本,更阻碍了最优决策的形成。

3.后期大数据手段助力信息公开透明

疫情下的网格化管理和社交平台搭载的“健康码”保证了有限可控的人流、物流,保障了社会的基本运行。随着社会运行的闸门开启,人们凭借健康码进入重返社会的“绿色”通道。中国历经20多年的互联网快速发展,构筑了信息化、数字化、智能化的公共基础设施,让社会和国民在重大突发事件中保持坚韧和安全。这个体系赋能了社会的公开透明,让人民与国家保持同步,也赋能了国家用较低的代价,从新冠疫情的创伤中迎来复苏。

4.向国际信息共享开放,反对有罪推定

疫情发生以来,中国始终本着公开、透明、负责任态度,不断规范和完善信息发布机制,踏踏实实发布抗疫信息,分享科学数据和防控经验,积极与世卫组织合作,及时向世卫组织及国际社会通报疫情,邀请国际专家,与国际社会共享信息,包括第一时间分享病毒基因序列。即使在以美国为首的西方国家,选成要对中国进行国际调查的背景下,中国明确表态:中国愿意接受相关国际独立调查,但我们拒绝在没有任何证据的前提下就把中国送上被告席。

五、从社会统筹看,社区防控和志愿者机制的重要作用1.社区防控筑牢最后防线

这次疫情中,武汉市积极落实习近平总书记的重要指示精神,将社区作为防控疫情的战斗堡垒,紧紧依靠人民群众,群防群治、联防联控,坚决坚决打赢疫情防控阻击战。武汉充分发挥了社区在疫情防控中的阻击作用,全力筑牢社区疫情防控第一道防线,并将社区防控贯穿于疫情防控始终,使其在疫情防控过程中发挥基础性、关键性作用。武汉社区实施了封闭式管理、地毯式排查,并通过及时隔离患者及密切接触者、积极开展健康宣传教育等方式,有效切断了病毒传播的链条,筑牢了疫情防控的最基层防线。

2.支援服务成为中坚力量

广大志愿者是社区防控的重要力量。在这场全国性的疫情防控阻击战中,各行业领域的志愿服务组织和志愿者积极响应号召,投身疫情防控工作,用实际行动展现出了专业担当和奉献精神。武汉志愿者承担了高速路口执勤、联络救援物资、搬运捐赠物资、组织联络志愿者、接送医护人员、为患者送药等一系列急难险重的任务,极大的减轻了政府各有关部门的压力。另外,志愿者们还在及时反馈一线信息,转发官微真实消息,线上虚假消息辟谣中发挥了重要的作用。

六、未来展望,如何建立有效的都市圈一体化应急机制?

一个有效的都市圈联防联控应急机制应该形成以国家疫情工作小组为领导、以都市圈为主导、以各类国内乃至国际援助力量为协助的危机应对合作伙伴关系网络,提升各组织的危机应对能力,建立都市圈联防联控的有效制度规范,保障跨区域公共危机应对的有效实施。

1.构建一体化的公共资源应急调配机制

在应对突发性公共灾害时,需要打破传统上以行政区划和行政等级为基础的公共资源调配机制,构建更加快速、高加高效的区域性公共资源应急调配机制,通过快速、高效、集中调整公共应急资源,避免灾害和风险扩散化。在突发事件卫生应急工作中,密切配合,相互提供装备、技术和物资等应急支持,并强化培训工作合作交流,在应急管理干部、应急救援力量、知识培训方面实现共享共用。

2.开展都市圈一体化均衡资源布局

打破原有的“城市中心-近郊新城-远郊乡村”型的布局,向“一个产业功能区就是一个城市社区”的“葡萄串”结构转换。在这种全新的结构下,每一个葡萄串就是一个有机功能区,在单个功能区内实现工作、生活、商务以及产业的协同,而功能区之间通过生态廊道等联通,实现跨区域联防联控难度的大幅下降。

3.建立一体化智慧应急体系和交流机制

围绕应急管理全链条,在都市圈层面,加快建设应急管理综合应用平台,编织全域覆盖的感知通信“一张网”和预测预警预报综合防控“一张图”,打造扁平高效和移动便捷的管理服务工具,构建快速响应和综合协调的应急指挥体系,打造共建共治共享共创的应急管理信息化新模式。建立都市圈城市间建立常态信息交流机制,及时、准确通报突发事件信息、卫生应急工作信息。

4.优化完善都市圈应急产业布局

我国国家应急产业示范基地名单已获批三批,共计20家。我国应急产业发展力量不断壮大,部分地区打造区域性应急产业基地,产业规模呈现快速增长态势,应急科技、产品和服务在应对地震、禽流感疫情等突发事件中发挥了积极作用。不过,应当看到由于应急产业涵盖面广,除个别领域发展初具规模外,整体上处于‘散、弱、小’状态,问题比较突出,与我国面临的公共安全形势和人民群众不断增长的安全需求不相适应。应进一步优化完善全国应急产业园区布局,形成产业的集聚发展,实现生产要素最优配置和提高能源资源利用效率,为国家处置突发事件提供综合产业支撑。

武汉:1100万人的76天  ——都市圈一体化应急响应复盘与思考

图4我国3批20家国家级应急产业园区分布

图片来源:国家工信部网站数据,大七环整理

5.打造应急供应链与产业链

应急产业是为适应我国各类突发事件而兴起的战略新兴产业。此次疫情充分暴露了目前我国的应急产业还不成熟,存在集聚程度不高,产业链和供应链整合动力不足,供应链交易成本高,产业链运作成本高,市场反应力弱等问题。应夯实基础,强化应急管理装备技术支撑,优化整合各类科技资源,推进应急管理科技自主创新,提升创新能力,推动集群发展,打造高效产业链,壮大优势企业。鼓励和引导形成应急企业与上下游供应链、产业链良好合作、合理分工、有效集成的新格局。

6.保障都市圈应急物资的安全储备

应急物资包括关系国计民生的重要物资、应急处置装备和基本生活物资3大类,是应对突发事件的重要保障。应加快建立健全都市圈层级的应急物资安全储备系统,以都市圈中心城市为枢纽,以市、县两级应急物资保障系统为支撑,规模适度、结构合理、管理科学、运行高效的应急物资储备体系,完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系,有效满足处置突发事件的需要,确保自然灾害发生24小时之内,受灾群众得到食物、饮用水、衣物、医疗卫生救援、临时住所等方面的基本生活救助。

主要参考文献:

1.《美国国家安全视野中的突发公共卫生事件对策研究》,东北师范大学博士论文,赵丽梅著

2.《突发公共卫生事件中政府应急管理研究——基于吉林省甲型H1N1流感防控的实证分析》,吉林大学博士论文,张义著

3.《当代国际救灾体系比较研究》,中共中央党校,游志斌著

4.《探索构建以区域性中心城市为中心的应急管理区域联动机制的研究——以重庆为例》,重庆大学硕士论文.徐慧著

5.《区域治理视阈下公共卫生安全合作探析》,湖南人文科技学院学报,齐峰著

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