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全国土地日:新《土地管理法》的十大亮点

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【写在前面】为实行“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策,国务院把每年的6月25日定为“全国土地日”,今年的宣传主题确定为“节约集约用地 严守耕地红线”。

改革开放以来,我国在1986年首次颁布我国第一部专门调整土地关系的大法——《中华人民共和国土地管理法》。经过了1998年的修订和1988年、2004年、2019年三次修正,新《土地管理法》于2019年8月26日在十三届全国人大常委会第十二次会议上表决通过,并于2020年1月1日起正式施行。

新《土地管理法》破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的制度性障碍,同时,改革和完善了土地征收制度、农村宅基地制度,重新划分了中央和地方的土地审批权限,明确了国土空间规划的法律地位,加强了对耕地特别是永久基本农田的保护等,这一系列重大修改必将对我国土地管理制度乃至于国民经济和社会发展产生重大而深远的影响。

今年的6月25日已经是第30个全国土地日,在全国土地日到来之际,邀您一探新《土地管理法》凸显的十大亮点。

亮点一:破除农村集体经营性建设用地入市的法律障碍

集体经营性建设用地入市是指集体土地所有者在一定年期内将农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租等形式让与土地使用者,由土地使用者向集体土地所有者支付土地有偿使用收益的行为,以及农村集体经营性建设用地的使用权人以转让、出资、赠与或抵押等形式处分农村集体经营性建设用地的行为。

原来的《土地管理法》除乡镇企业破产兼并外,禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化,导致农村土地资源配置效率低下。

新修改的《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意者的条件下,可通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后,还可以转让、互换或者抵押。这个改变取消了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价、同等入市的二元体制,让农村集体经营性用地和国有建设用地享受了同等待遇,为城乡一体化发展扫除了制度性障碍,受到了农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎。

亮点二:改革土地征收制度

土地征收制度是指国家为了公共利益需要,依照法定程序取得私有土地并给予补偿的一项法律制度。近年来,随着工业化和城镇化进程的不断推进,用地需求日益增长,现行的征地制度矛盾愈发凸显,主要体现在征地范围不明确、征地程序不规范、征地补偿不合理等三方面。新《土地管理法》在总结试点经验的基础上,在改革土地征收制度方面作出了多项重大突破:

一是对土地征收的公共利益范围进行了明确界定。宪法规定,国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收和征用并给予补偿。但原《土地管理法》没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定,加之集体建设用地不能直接进入市场,使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道,导致征地规模不断扩大,被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障。新《土地管理法》增加第45条,首次对土地征收的公共利益进行界定,采取列举方式明确:因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形,确需征收的,可以依法实施征收。

二是明确征收补偿的基本原则。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿,按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定,并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法,在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上,增设农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用的规定。

三是改革土地征收程序。将原来的“征地批后公告”改为征“地批前公告”,多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的,应当召开听证会修改,进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程中的知情权、参与权和监督权。征地报批以前,县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。

亮点三:完善农村宅基地制度

农村宅基地是农民安身立命之本。随着土地资源的日趋紧张和城镇化的快速推进,农村宅基地供需矛盾日益明显。为促进节约集约利用土地资源、充分发挥农村宅基地在保障农民生活、促进乡村振兴中的重要作用,新《土地管理法》对农村宅基地管理的有关规定进行了修改。

总体看来,有七大变化:一是在原来“一户一宅”的基础上,增加宅基地“户有所居”的规定,明确了人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居,这是对一户一宅制度的重大补充和完善;二是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地;三是下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批;四是明确农村村民自建住宅不得占用永久基本农田;五是农村村民建房除了要符合土地利用总体规划外,还要符合村庄规划;六是宅基地使用权流转方式由“出卖、出租”变为了“出卖、出租、赠与”;七是全国农村宅基地改革和管理的主管部门由自然资源主管部门改为农业农村主管部门。

亮点四:为多规合一改革预留法律空间

建立国土空间规划体系并监督实施,实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大战略部署。随着国土空间规划体系的建立和实施,土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批,最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中,新《土地管理法》为改革预留了法律空间。新《土地管理法》规定:国家建立国土空间规划体系,经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题,新《土地管理法》还明确,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。 

亮点五:合理划分中央和省级政府的土地审批权限

原《土地管理法》对新增建设用地规定了从严从紧的审批制度,旨在引导地方政府利用存量建设用地。长期以来,地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求,对中央和地方的土地审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后,国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用,其他的由国务院授权省级政府审批。同时,按照谁审批谁负责的原则,取消省级征地批准报国务院备案的规定。

亮点六:将基本农田变为永久基本农田

实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。为了提升全社会对基本农田永久保护的意识,新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田,增加第35条明确,永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。

亮点七:将国家土地督察制度上升为法律制度

2006年国务院决定实施国家土地督察制度,对省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府土地管理和土地利用情况进行督察。土地督察制度实施以来,在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用。在充分总结国家土地督察制度实施成效的基础上,新《土地管理法》对土地督察制度作出规定:国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志,国家土地督察制度正式成为了土地管理的法律制度。

亮点八:不动产统一登记取代土地登记

2007年颁布的《物权法》确立了不动产统一登记制度。2014年国务院颁布《不动产登记暂行条例》,决定将土地、房屋、土地承包经营权、海域使用权、森林林木所有权等全部纳入不动产实行统一登记制度。随着《不动产登记暂行条例》的实施,土地登记已经被不动产登记取代。

新《土地管理法》与不动产统一登记制度相衔接,明确规定土地的所有权和使用权的登记,依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。新《土地管理法》删去了原《土地管理法》中关于确认林地、草原的所有权或者使用权,确认水面滩涂的养殖使用权,分别依照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》办理的内容。新《土地管理法》同时强调,依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。

亮点九:完善土地承包法律制度

原《土地管理法》规定,农村土地承包经营的范围仅限于农民集体所有的土地,承包人的身份只能是本集体经济组织的成员。现行《农村土地承包法》明确农村承包经营的农村土地,既包括农民集体所有的农业用地,也包括国家所有依法归农民集体使用的用于农业生产的土地,还有荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”;农村土地承包经营包括两种承包方式,即家庭经营方式的承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。

新《土地管理法》与《农村土地承包法》相衔接,明确了承包经营农村土地范围包括了“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地”。承包方式包括家庭承包和四荒地承包。明确了不同土地的承包经营期限,还明确国有土地依法用于农业的,可以由单位或个人承包经营。

同时,新《土地管理法》规定家庭承包的耕地承包期为30年,草地的承包期为30年至50年,林地的承包期为30年至70年;耕地承包期届满后再延长30年,草地、林地承包期届满后依法相应延长。这一规定通过立法的形式进一步宣誓了农村土地承包政策将长久不变,有利于保护农民的合法权益,调动农民的生产积极性,进一步解放和活跃农村生产力,促进农业与农村经济的持续发展。

亮点十:调整农村宅基地违法的处罚机关

新《土地管理法》第78条:农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。新法将行政处罚的执法部门由“土地行政主管部门”改为了“农业农村主管部门”。

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