老旧小区改造｜长效“换颜术”离不开资金共担

（原标题：两会圆桌·老旧小区改造|长效“换颜术”离不开资金共担）

今年，老旧小区改造成为中央以及各地政府的“高频词”。两会政府工作报告提到，2020年拟新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。

今年4月，国务院常务会议提出“加大城镇老旧小区改造力度，推动惠民生扩内需”。5月，北京市印发了《2020年老旧小区综合整治工作方案》，明确北京市年内开工老旧小区综合整治项目80个，完成老旧小区综合整治项目50个、固定资产投资12.8亿元。

种种迹象表明，北京乃至全国老旧小区综合整治及改造拉开序幕。但是面对资金需求大、投资回报不高等现状，如何建立“微利可持续”的商业模式？如何提高社会资本的参与度？新京报记者特邀请业界人士为老旧小区焕发“生机”探寻长效机制。今年，对于全国3.9万个老旧小区来说，也将面临“旧貌换新颜”的巨变。

【圆桌嘉宾】

夏子清 全联房地产商会城市更新和既有建筑改造分会秘书长

刘楚 北京愿景集团城市更新事业部总经理

苑承建 建诚晟业联合创始人

许小乐 贝壳研究院首席市场分析师

胡军（化名） 老旧小区改造资深人士

【核心观点】

1、老旧小区改造将为房地产、物业管理、电梯及停车设备、养老、托育、医疗、助餐、保洁等行业带来利好。

2、这一轮老旧小区改造迫切需要解决市场化、金融化的问题，真正把老旧小区改造项目的“微利可持续”商业模型建立起来。

3、居民出一部分，政府投入一部分，改造企业投入一部分。通过“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的模式，建立多方资金共担的机制。

4、设置物业扶持期与物业扶持项目，允许物业对小区内低效空间资源加以改造，以特许经营使用方式发掘小区存量空间商业价值，获取合理收益。

【业界对话】

北京老旧小区改造资金需求巨大

Q1：北京老旧小区综合整治已经拉开序幕。市场空间有多大？

夏子清：老旧小区改造具有“保民生”和“扩内需”的特点。此次改造对于居民改善生活质量有着积极的推动作用。老旧小区改造同样有利于“稳投资”。除了要更新水电路气等配套设施，支持加装电梯外，还要健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。因此，老旧小区改造将为房地产行业、物业管理行业、电梯及停车设备、养老、托育、医疗、助餐、保洁等行业带来利好。老旧小区改造有望成为房地产行业新的增长点。

刘楚：北京市现有建设于1999年以前的老旧小区约2.3亿平方米，已经陆续到了迫切需要改造的阶段，而1999年以后建成的小区市场规模也达到2亿平方米，若商品房以每年2%的更新率计算，每年也有400万平方米的新增改造任务。以愿景集团前期改造经验估算，老旧小区如涉及到楼体、小市政管线、公共区域等整体性改造，需求改造成本约为1000元/平方米，因此北京市旧改领域资金需求巨大。新一轮老旧小区改造对参与企业提出了新的能力要求，就是对于老旧小区改造应当具备资金拉动、设计改造、长效运营的系统性能力。

许小乐：据贝壳研究院估算，当前北京有1100多个无物业管理、无电梯、无停车场的老旧社区，社区平均10万平方米，按照一个社区投入3000万元计算，将带动最少330亿元的投资需求。

胡军：北京老旧小区包括北京市的老旧小区，以及中央部委及央企的老旧小区，数量较大。据统计，北京市属老旧小区约有2700个左右，建筑面积约为1.4亿平方米。如果按照北京老旧小区改造每平方米需要约1000元的资金计算，加上材料人工涨价及加项等因素，对应的改造总额达1500亿元。如果再加上智能社区的新基建扩容投入，投资额度预计至少达到2000亿元左右。

改造筹资渠道单一，政府财政压力大

Q2：老旧小区改造的核心内容包括什么？老旧小区改造为什么进度缓慢？

胡军：目前老旧小区改造内容主要分三大类：一是保基本的配套设施，包括水、电、气、路等；二是提升类的基础设施，包括公共活动场地、配建停车场、物业用房等；三是完善公共服务类的内容，包括养老、抚幼、文化室等设施。不同城市由于改造需求等方面的不同，以及人工和材料等成本的差异，需要的成本大不一样。老旧小区单位面积拉动的投资不大，但全国老旧小区改造面积巨大，整体产生的投资是非常客观的。老旧小区改造缓慢的原因包括多方面，其中老旧小区改造需要协调煤水电等多个职能部门，还有改造资金筹集渠道单一。有些小区由于产权关系复杂，协调难度大。

苑承建：老旧小区改造从流程上来看需要居民表决通过，多数需要双过半（户数、面积），很多老旧小区居民对公共事务参与率低，而且居民意见不统一时有发生，协调居民时间长，难度大。此外，以前的一些政策也有所制约，比如加装电梯的一票否决制等。

刘楚：老旧小区改造的内容丰富，大规模展开必将对经济产生很强的拉动作用，但也要看到，过去老旧小区改造主要采取政府包揽、工程主导的工作方式，这就意味着巨大的投资都要由政府财政来承担，对于各级财政来说，压力巨大。

许小乐：住宅专项维修资金不足以支撑老旧小区改造。对于大部分老旧小区而言，维修资金数额较少，有的小区甚至没有维修资金。目前我国大部分城市的老旧小区改造主要依靠财政拨款，但随着时间的推移老旧小区数量会进一步增加，且建筑时间越长其维修和维护成本越高，单纯依靠财政拨款长期来看不可持续。而且将财政补贴用于私人产权的房屋维修改造，还涉及社会公平性的问题。

急需建立“微利可持续”商业模式

Q3：当前积极参与老旧小区改造的企业并不多，老旧小区改造存在什么难点？在改造过程中，主要的瓶颈是什么？

夏子清：目前，老旧小区改造主要面临资金瓶颈。老旧小区改造的资金难点主要表现在居民出资难，还有市场化融资机制模式尚不完善。老旧小区改造不同于房地产开发，投资需要长钱，回报过程漫长，企业投入很难短期收回。此外，单个小区或单栋住宅楼改造难以进行，需要通过成片区改造，整合周边闲置资源，达到资金平衡的效果。

苑承建：老旧小区设施设备老化、公共区域缺乏管理等导致改造资金需求较高，但多数老旧小区受条件限制，公共区域资源普遍不足，企业参与改造后，可正常增加收入的地方有限。即使可以作为物业管理服务提供方介入改造，收费标准普遍较低。

刘楚：与棚改等城市改造模式相比，过去多数观点认为老旧小区改造的商业模型不成立，难以吸引社会资本的投资。从我们前期调研情况看，禀赋条件较好的老旧小区更新改造后产生的现金流，主要来自小区内闲置低效空间的运营收费、物业管理收费、停车管理收费以及随后可能产生的入户服务收费、养老、托幼、医疗服务项目收费，具有丰富运营经验的企业精耕细作才有可能实现长周期低盈利；而大多数老旧小区受地区发展度、人流活跃度、区位、房屋质量等因素影响，仅依靠小区内资源基本无法平衡社会资本投资。这些因素导致了很多企业参与的积极性不高，因此，这一轮老旧小区改造迫切需要解决市场化、金融化的问题，真正把老旧小区改造项目的“微利可持续”商业模型建立起来。

许小乐：老旧小区一般产权复杂，比如存在老公房、房改房、商品房等，一些房屋因历史原因难以找到产权主体，因此，统筹协调改造的难度大。目前社会力量主要通过与街道办事处签订框架战略协议的方式参与社区改造项目，企业参与通道存在一定障碍。此外，老旧小区改造需要获得长周期、低成本银行融资产品和社会资本支持。而目前企业投资部分缺少政府审批文件等，与金融机构既有的审批程序性条件难以匹配，在申请贷款过程中会遇到障碍。

政府、居民、社会资本参与，建立多方共担机制

Q4：如何建立资金共担等长效机制，为老旧小区改造提速？

夏子清：需要挖潜老旧小区内部空间，推进政府与企业之间的合作改造，降低市场成本投入，给予市场合理的奖励或财税优惠，适度放松老旧小区改造的规划管制。比如，提供超出规定的公共空间、公共服务设施、成规模停车空间等，给予一定的空间运营税收减免，或提供直接的资金奖助等。

同时，打破就单个小区寻找出路的孤立思维，探索更大范围或“新旧捆绑”等资金平衡机制。通过片区统筹，从更大空间内进行多个更新项目的整体改造策划，则更加容易达成整体平衡，从而吸引市场主体参与。此外，通过物业管理，业主委员会和公共维修基金的联动，鼓励原单位或居民集资进行小区改造。也可以进行合理的住房产权调整和租售改革，增加居民出资意愿。

刘楚：改造提速的核心是建立政府、居民、产权单位、社会资本合理共担改造资金机制。要看到，老旧小区改造一定程度上具有长期惠民型社会事业的属性，在财务上具有盈亏平衡周期长、项目利润率低、需长期稳定运营才能获益的特征，这就需要围绕这个核心创新政策工具、金融工具、技术工具和治理工具，为社会资本的进入创设一个友好型环境。

在金融创新上，探索在银行政策性贷款、社会公募融资、财政税收政策、老旧小区更改工程政策审批方面给予定点倾斜；实施PPP、特许经营等，允许社会资本以老旧小区改造获得的长期运营权为质押进行融资等，推动将城市更新和老旧小区改造列入城市投资引导基金支持范围。

在模式探索上，对于规模体量较大、内部具有较多低效可利用空间资源、配套设施等老旧小区，落地以“劲松模式”为代表的小区内自平衡模式试点项目。对于分散的楼房或者规模体量较小、内部可利用资源较少的老旧小区，通过更大区域资源统筹平衡、跨区域资源组合平衡，做到“肥瘦搭配”。

许小乐：应该明确准入条件，对民营企业同等待遇。探索参照政府特许经营、PPP、ROT、BOT等政企合作模式，灵活采取政府委托、招投标、竞争性谈判等方式，建立社会力量进入老旧社区改造项目的科学方式和长效机制。此外，用好住宅专项维修资金缓解财政压力。没有维修基金的老旧社区，通过由产权单位一次性出资、房改房和二次上市房业主按比例缴纳、物业服务企业合理参与等方式，建立老旧社区住宅专项维修资金维修基金。

在创新融资机制，政策性金融支持方面，支持社会力量通过质押老旧小区更新改造项目的收益权及其他合法权益方式。对于老旧小区更新改造形成具有稳定现金流的非产权业务，提供针对性优惠担保费率，降低担保资产抵押和担保措施限制，研究制定政策性担保公司等专项支持工作政策。

胡军：居民出一部分，政府投入一部分，改造企业投入一部分。通过“政府扶持带动、企业融资共建、居民参与受益”的模式，坚持“居民、政府和改造企业各方共担、财政配资和市场化运作并存”的原则，建立居民、市场、政府多方资金共担的机制。

导入物业“保鲜”，培养居民缴物业费意识

Q5：北京市提出探索老旧小区综合整治后长效管理机制，试点探索社会力量参与后期管理模式。您认为老旧小区如何实现物业服务的导入？

刘楚：专业物业管理的缺失一直都是困扰老旧小区治理提升的难题，也是居民关心的首要问题。日前实施的《北京市物业管理条例》，对于解决老旧小区物业服务难题，提供了有力的政策依据和实践指南。

在实践中，需要关注居民参与及付费意识培养问题。由于老旧小区物业一直是“政府兜底、街道代管”，居民虽然对于社区物业现状并不满意，但也缺乏付费意识。因此，需要从根本上解决居民接受度的问题，这需要企业积极承担责任，以“先服务、再体验、后收费”的方式，让居民先感受到环境与服务提升的切身变化，再开始启动收费工作。另外，老旧小区产权分散，居民诉求常态找不到反馈主体，因此，针对多产权单位的老旧小区物业管理，要注意权责统一，产权单位要与物业公司合理划分责任区域以及对应的权益，深化解决多产权、多物业主体老旧小区专业化物业服务问题。

胡军：老旧小区的长效机制就是在改造后，做好后续的小区的管理工作，通过专业的物业管理来保持改造效果。建立规范、安全、专业的物业管理工作。没有公共维修基金的小区做好补交，坚持改造与管理同步实施，同时，坚持业主缴费与政府扶持相结合。

夏子清：运用社区治理渠道，建立长效维护机制。比如通过问卷发放、入户调查、深度访谈等方式，提高居民参与度；还可以通过社区“共商共建共治”强化居民缴费意识，推进老旧小区物业接管的顺利开展。

许小乐：让居民参与物业服务标准及收费、老楼加装电梯等事项，共商共议争取居民响应和支持。设置物业扶持期与物业扶持项目，允许物业对小区内低效空间资源加以改造，以特许经营使用方式发掘小区存量空间商业价值，帮助物业公司获取合理收益。

新京报记者 袁秀丽

编辑 武新 校对 王心