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住宅土地使用权到期怎么办?程雪阳:可无偿续期

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十三届全国人大三次会议召开在即,其中重要的一项议程就是审议民法典草案。

今年5月14日,全国人大常委会法工委回应民法典草案中哪些意见群众呼声较高时称,主要集中在住宅建设用地使用期届满如何续期、父母离婚后变更未成年子女姓氏的是否作出规定、夫妻共同债务认定、高空抛物坠物责任的完善等方面。

按照议程,民法典草案将提请2020年5月22日召开的十三届全国人大三次会议审议,中国首部民法典呼之欲出。新编纂的民法典草案共7编,依次为总则编、物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编,及附则。

对于住宅建设用地使用权期间届满问题,民法典草案物权编中提到,根据现行物权法第一百四十九条、城市房地产管理法第二十二条规定,作出原则性规定,即:住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。续期费用的缴纳或者减免,依照法律、行政法规的规定。

苏州大学王健法学院教授、副院长程雪阳指出,按照《物权法》相关规定,自动续期已是板上钉钉的事情,但对于如何续期、要不要交钱、按照什么标准交多少,目前理论界和实务部门的专家发表了许多看法,观点纷呈。

一定面积的土地使用权可无偿续期,以70年为宜

住宅建设用地使用期届满如何续期?程雪阳也发表了其个人观点。

程雪阳表示,根据《物权法》中“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”的规定,住宅类的国有建设用地使用权到期之后自动续期已经是毫无争议的事情,无需过多讨论。此次民法典草案中对住宅建设用地使用期届满如何续期的问题也只作了原则性规定。给外界的信号则是,民法典暂不具体处理这一问题,而是交给其他法律或行政法规待时机成熟再处理。

程雪阳称,对于自动续期时要不要继续支付相关费用,以及按照什么标准缴纳相关费用,现行法律无法给出明确的答案,因此现在几乎成了“谜”一样的问题,也引发了社会各界热烈的讨论。

程雪阳认为,住宅类国有建设用地使用权的续期问题,不仅是一个经济政策或者民法技术问题,而是一个重大的宪法议题,需要上升到宪法层面来系统全面地进行分析。

其指出,我国现行宪法第10条1、2款也明确规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。如果从这个角度来看,土地使用者在土地使用权期限届满之时,再重新缴纳土地出让金,似乎就不存在太大的法律障碍。因为国家有偿转让的是有期限的土地使用权,而不是所有权。

程雪阳提到,但如果国有土地使用权期限届满之后,全体公民需要再次购买这项权利的话,怎么收、哪些可以减免,就不仅仅是法律问题,更是一个经济问题,要考虑到国家的财政收入、经济发展形势、居民的房屋拥有率等诸多因素。

程雪阳提出的方案具体表现为,“住宅之下的一定面积(比如50平方米或60平方米的面积)的国有土地使用权应自动无偿续期一次,期限以70年为宜。”

提出这一方案的理由为:“自动无偿续期70年”比较合适,一方面是为了跟我国现行的住宅土地使用权期限制度相衔接,因为目前居住用地类的国有建设用地使用权最高出让就是70年。再次,除了极少数特别富裕的公民之外,大多数公民都是工薪阶层,都可能需要靠按揭贷款或其他渠道借钱来购买房产,如果不“自动无偿续期一次”,就意味着很多低收入和中产家庭,刚还完房贷不久,又要再买一次土地使用权。此外,“自动无偿续期70年”之后,无论这个公民是否健在或者离世,如果其想继续享有这块国有建设用地的使用权,那原则上就应当再重新缴纳一次土地出让金。为了落实全民所有以及公民内部的平等问题,一个公民一生只应当参与一次国有土地使用权自动无偿续期。

“自动无偿续期70年”的限制性条件

程雪阳认为,不是所有的住宅,无论面积大小,套数多少,都可以“自动无偿续期70年”,必须分类处理。

其指出,首先, 只有具有中国公民身份的人,才可以享有“自动无偿续期70年”这一权利。外国人和无国籍人(包括放弃中国国籍的原中国公民)如果在中国大陆持有住宅类建设用地使用权,不应当享有这一项权利,不能“自动无偿续期70年”,而应当“自动有偿续期”。由于是有偿续期,期限可以灵活一些,10-70年或更长的期限应该都可以。对此,政府可以制定一个有偿续期期限价格表或计算公式,允许相关国有土地使用权人从中选择合理的期限。

其次,除了需要有中国国籍之外,也并不是说中国公民的所有房产都可以“自动无偿续期70年”。关注到公民的基本生活需求以及公民内部的平等权问题,只需要一定面积的居住空间(比如50平方米或60平方米,具体的面积可以进一步测算和讨论)。如果占据过多土地和空间的话,那就超越了基本的生活需求,变成了一个资产投资问题。因此,“自动无偿续期70年”只应当针对公民所持有的满足基本生活需求的土地使用权面积有效。超出基本生活需求的土地使用权部分,需要“自动有偿续期”。有偿续期的期限和价格应该跟外国人在中国拥有的国有土地使用权续期规则一致。

最后,“自动无偿续期70年”并不意味着国家就不能再对该国有土地使用权收取任何费用。事实上,国家完全可以在“自动无偿续期70年”期间对相关土地以及地上房屋收取不动产税。因为土地出让金和不动产税的性质是不一样的,是两种不同的问题。前者是国家代表全民向具体的土地使用权人收取的土地使用权这一项权利的对价,即国有建设用地使用权这一权利本身的价格。而后者是国家为了给公民提供公共服务和公共设施而征收的税收。当然,是否需要征收这一项税以及具体的税基和税率问题,在决策主体方面,不应由行政机关来决定,而应由全国人大或其常委会通过民主讨论后制定或修改法律来加以落实。而在决策时机方面,是否要征收这一项税种(或类似功能的税种),应当结合未来的土地制度改革具体进展来决定,不宜笼而统之地予以回答。

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