破除“人”“地”流通障碍 全面释放“土改”红利

近日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）。《意见》就深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率等提出“顶层设计”。

除商品和服务市场，市场体系中还包括土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场。改革开放以来，我国97%以上的商品和服务价格已由市场定价，要素市场建设则仍相对滞后。

在土地要素方面，《意见》适应经济社会发展需求，围绕建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制等方面提出具体改革路径与举措，着力增强土地管理、产业用地方式、土地计划指标管理的灵活性。

对此，多位专家在接受人民网记者采访时指出，推进土地要素市场化配置，将极大地促进劳动力和土地等要素跨地区有序合理流动，有利于都市圈战略的推进，也有利于结构性增加供给，将为促进城乡融合发展和经济高质量发展提供新的动力源。

消除人和土地要素流通障碍

要建立健全城乡统一的建设用地市场

落实要素市场化配置，推进土地要素市场化配置被列于首位，足见其基础性与重要性。

改革开放以来，土地作为最为基本的生产生活要素，其市场化程度相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成，这就降低了土地利用效率，也制约了经济发展和城镇化进程。

中国经济体制改革研究会会长彭森认为，要积极推进土地管理体制改革，增强土地管理灵活性，为促进城乡融合发展和经济高质量发展提供新的动力源。

针对农村土地长期被排斥在土地市场之外，城市土地存在“招拍挂”和协议出让等不同价格等问题。《意见》指出，建立健全城乡统一的建设用地市场。加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。

彭森指出，推进土地要素市场化配置，要建立健全城乡统一的建设用地市场。要加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革，实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。在对土地征收的公共利益进行明确界定的基础上，进一步完善公共利益征地的相关制度规定。

北京大学光华管理学院副院长周黎安表示，过去区域经济发展、城市化和解决“三农”问题最大的制度障碍是城乡分隔的土地制度、城市用地指标的严格管控、户籍制度等因素，严重限制土地和人力的跨区域流动。

全国政协经济委员会副主任刘世锦则认为，近些年来，我国城市化进程的一个重要特点是大都市圈和城市群加快发展。“今后相当长一个时期，转型升级、创新驱动、经济增长新动能等，大部分会出现在这些区域。这就要求打通城乡之间人员、资金、技术、土地等要素的双向流动通道，重点是加快城乡结合部的农村集体土地制度改革。”

盘活存量建设用地

进一步增加供给

《意见》还指出，“建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”“推动不同产业用地类型合理转换、探索增加混合产业用地供给”以及“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制” 。

中国人民大学国家经济学教材建设重点基地执行主任陈彦斌指出，这些创新举措有助于进一步加快集体建设用地入市。而且，在建立全国性交的跨区域交易机制和交易平台方面，可能实现新的突破。

鼓励盘活存量建设用地方面，《意见》指出，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策。

多位业内专家表示，鼓励盘活存量建设用地，能够让城市中闲置的土地得到充分合理的利用，进一步增加供给，真正形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房体系。

历史性突破

用地指标审批权下放

值得注意的是，在土地管理体制方面，《意见》指出，完善土地管理体制。增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。

“这意味着长期以来高度集中的建设用地指标的审批制度将进行分权改革。”周黎安说。

日前，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，将建设用地指标审批权下放地方政府。

周黎安表示，这代表了中国土地管理制度的一次历史性突破，将极大地推进省内土地资源的优化配置、产业布局的一体化和城市格局的重塑，加速经济、产业和人口等优质要素朝着集聚化的方向发展，有利于打造城市群、中心城市和发达地区的优势地位。