媒体调查：“城进湖退” 黑颈鹤之乡生态拆违困局

中国房地产报微信公号6月8日消息，“夏天看草、冬天看鸟”，入夏的贵州威宁县，晴雨无常，络绎不绝的游客蜂拥草海观光。作为贵州最大的天然淡水湖泊，威宁草海是一个典型完整的高原湿地生态系统，拥有着大量珍贵的动植物资源。

然而良好的生态环境，也引来众多房地产开发商“青睐”，养生基地、高原明珠、巴迪鲁旺、金岭蓝湾、前进商贸等房地产开发项目“围猎”草海，导致草海保护区不断缩小，加剧生态恶化，此类问题寸积铢累，引发中央环保督察部门的高度重视。

5月10日，中央第五生态环境保护督察组对贵州省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”， 指出贵州省一些地区和部门仍然存在“整改任务进展滞后等情况，甚至存在敷衍整改、表面整改和假装整改等问题。”

2019年5月25日，中国房地产报记者在草海国家级自然保护区及实验区内看到，违规建设的中国草海国际养生基地房地产项目（以下简称“草海养生基地”），仍然遗留13栋商品房和天居草海度假酒店、酒店公寓未被拆除。记者在周边实地走访发现，草海保护区内仍存在绿化不到位、成片荒芜、拆除修复迟缓、民房违建、污水垃圾等危害生态环境依然存在。

据公开资料显示，贵州威宁草海国家级自然保护区， 位于贵州省西部威宁县县城西南面，保护区面积120平方公里， 其中水域面积46.5平方公里。1985年经贵州省人民政府批准成立草海省级自然保护区； 1992年经国务院批准晋升为国家级自然保护区。是一个完整、典型的高原湿地生态系统，也是以黑颈鹤为代表的228种鸟类的重要越冬地和迁徙中转站，素有高原明珠之称，是中国黑颈鹤之乡。

冰冻三尺非一日之寒，在当地政府经济发展意愿的助推下，违规建设的草海养生基地，早于2010年就办齐了“五证”手续。威宁县政府职能部门越界规划审批，遭到中央环保督察组督促整改。

2017年8月，中央第七环保督察组在向贵州省反馈督察意见时指出，由贵州省政府批准的威宁县城发展规划与草海国家级自然保护区保护严重冲突；威宁县城建设用地范围与自然保护区范围重叠面积由2009年规划确定的2217亩扩大到目前的25411亩，最终导致“城进湖退”。

当年的督察意见同时指出，贵州省101个省级以下自然保护区普遍无区划、无边界、无机构，多数未开展实质性管护工作；威宁县规划、国土、住建等部门违法批准中国草海国际养生基地房地产项目，在草海国家级自然保护区内建设商品房和酒店，侵占保护区实验区面积60亩。

然而，在违规开发房地产项目的性质明确后，由于当地政府财政吃紧，彻底拆除违规建筑短期内难以落实，生态环境恢复亦无从谈起。

威宁县一位不愿具名的财税人士向中国房地产报记者道出实情，威宁县作为国家级贫困县，近年财税收入紧张，2018年财政总收入34.28亿元，财政赤字却高达100多亿元，根本无力支付拆除费用，草海保护区周边房地产项目过度开发所暴露的问题积重难返。

被房地产项目“围猎”的草海

拥有独一无二草海生态的威宁县，高频出现在人们的旅游攻略中，单2018年，旅游总人数1288.87万人次，旅游总收入128.62亿元，与此相伴的是旅游度假地产的躁动。

威宁县房产局《威宁自治县2018年商品房预售申请情况表》显示，仅2018年威宁县就有35个房地产开发项目在申请商品房预售，其中审批预售面积超过万平方米的项目达26个。

5月25日，进入夏季的草海，湖面逐渐呈现出一片勃勃生机。居高俯瞰，除了草海岸边的草海养生基地、高原明珠等楼盘外，新城区内塔吊林立，房地产开发异常火爆。不难看出，房地产迅猛开发，在改善居住环境的同时，也给久负盛名避暑圣地带来了潜在显性的生态破坏。

在草海国家级自然保护区界碑标号022、006、016外侧，与此“零距离”的草海养生基地花园洋房、商业街、酒店、公寓楼房等建筑依然完好；而界碑内侧，虽违建土地已被政府收回，但除一部分绿化恢复外，大部分山体依然裸露荒芜，建筑垃圾随处堆放。

通向草海码头（公园）的大道、广场、凉亭、连廊、别墅、坑基等设施并未拆除。其中3栋别墅门外分别悬挂着贵州草海综合治理草海生态建设工程有限公司、贵州草海保护开发投资有限责任公司（草海综合治理湿地一期、北坡项目工程管理部）、草海退耕还林苗圃基地项目部，显示整改工作在持续。

作为旅游大县，2019年5月份发布的《威宁自治县2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，单2018年旅游收入达128.62亿元，比前一年增长36.8%，500万元以上固定资产投资197.15亿元，房地产投资就达25.28亿元。

2013年8月9日，华西都市报报道称，中国·草海国际养生基地是贵州省重点招商引资、贵州省委、省政府提出将威宁建设成为高原生态湿地度假旅游城市的重点实施项目、毕节市旅游地产第一大盘。项目总占地面积约1000亩，总建筑面积近100万平方米，建设有80平方米~120平方米的养心观湖洋房，50平方米至70平方米的养生度假酒店式公寓，54平方米的五星级产权酒店，以及规划中的200平方米左右的湖山别墅，及其社区配套设施。

中国房地产报记者查阅获悉，该项目位于威宁县海边街道威双大道，由威宁伊卓置业发展有限责任公司（曾用名威宁伊卓实业有限责任公司）和贵州朗驰俊玉置业有限公司共同开发建设的旅游地产项目。建设内容主要包括草海旅游门禁系统、草海码头、观海景观大道、文化休闲广场、民族风情商业街、度假酒店、产权式养生公寓、度假花园洋房、度假养生别墅等。集居住、旅游观光、休闲运动、养生度假为一体的高端生态湖居养生避暑旅游度假城。

此前，该项目开发建设一路顺风顺水，直至2017年，被中央环保督察组督查并责令拆除，粗犷发展的问题逐渐暴露出来。

拆违陷入双重困境

中国房地产报记者调查发现，时至今日，威宁草海拆除违建工作迟迟未能彻底解决，被多重因素左右。

据前述威宁财税人士透露，目前，草海保护区已完成勘界立桩；原草海养生基地所开发建设项目在界碑内的2栋高楼、2栋别墅已拆除，草海码头（公园）建筑设施、3栋别墅以及未建空地被政府收回；草海养生基地其他已建的酒店、公寓楼、商品房和在建的商业街均在保护区实验区、缓冲区范围内，按环保要求应该全部拆除。“但由于威宁县财政赤字达100多亿元，无力支付拆除费用。问责相关人员责任，其实都在原职位工作，效应并不大，不到‘伤筋动骨’程度，很难达到整改预期。”

作为国际级贫困县，据该县今年5月份发布的2018年国民经济统计报告，全年实现地区生产总值260.93亿元，全年完成财政总收入34.28亿元，比上年增长10.1%，其中：一般公共预算收入12.22亿元，比上年增长9.0%；财政总支出86.59亿元，比上年增长7.6%，其中：一般公共预算支出73.15亿元，比上年增长3.1% ；财政八项支出59.79亿元，比上年增长18.0%；税收收入18.58亿元，比上年增长6.2%。

其拮据的财政状况，无疑印证了上述财税人士的说法。

此外，拆除违建后，购房业主腾退补偿问题的解决也是步履维艰，纠纷不断。

该项目业主张德平（化名）向中国房地产报记者介绍，2017年3月他与开发商威宁伊卓置业发展有限责任公司协议购买草海国际养生基地4幢楼的一套商品房，双方并办理了购房相关手续。但双方约定的交房期限未到时，因国家自然保护区草海综合整治工作，该整幢商品房距离草海较近、影响草海的生态环境，威宁县城乡规划局于2016年9月下发通知暂停养生基地项目建设。2017年9月26日，威宁县环境保护督查整改领导小组办公室以（2017）12号文件印发《养生基地整改方案》，要求与房开商及业主协商，采取评估拆除方式予以整改。

张德平说：“威宁伊卓置业发展有限责任公司当时提出附条件解决，一是按政府拆迁赔付标准执行解决；二是置换到关联公司威宁中亿置业发展有限责任公司开发的中亿公园王府项目，根据户型楼层合理加部分单价；三是退还购房款，另外按国家允许范围给予资金利息补偿”，

但双方因补偿标准分歧较大，迟迟未能达成统一。

另有知情人士透露，草海养生基地经整改后，其四期的2栋在保护界碑以内，已经拆除，由于其它房子均在界碑之外，没有被拆除。目前，草海养生基地所剩房源不多，低层花园洋房有一套房子待售，售价5300元/平方米，另外在建的6号高层楼均价4000元/平方米，酒店公寓均价7500元/平方米，精装修。

据该知情人透露，“是否拆除以后要看国家如何规划。当初项目建设手续完善，由于中央环保督查发现有影响草海生态保护问题被责令整改，草海码头公园建设项目设施及未建空地200多亩土地都被政府收回，政府给开发企业置换200多亩土地，即目前在建的公园王府项目。对于草海养生基地损失的购房业主来说，可以选择置换公园王府项目，也可以选择退房退款处理。公园王府住宅区，离草海项目也不太远，总开发面积72万平方米，属于高档住宅区。”

草海生态保护的“攻防博弈”

地方经济的现实发展需求与生态环境保护之间的博弈一直存在。

中国房地产报记者调查发现，威宁伊卓置业发展有限责任公司开发建设的草海养生基地陆续获得“五证”手续的时间线为：2010年12月14日，威宁县城乡规划局地字第5200001001994号建设用地规划许可证，用地性质商住；2011年12月，威宁县政府威国用（2011）第084号国土使用权证，土地用途为中低价位、中小套型普通商品住房用地；2011年4月19日，威宁县城乡规划局建字第520000201000753号建设工程规划许可证；2013年10月16日，威宁县房管局（2013）商房预字第15号商品房预售许可证；以及2011年6月1日、2011年12月25日、2014年3月5日，获准许可威宁县住建局编号5224272011048、编号522427201109240101、编号5224272014025建筑工程施工许可证（注：上述证件并不是该项目所有审批手续）。

由此引发的疑问是，威宁伊卓置业发展有限责任公司开发建设草海国际养生基地，为何在红线内就能完成各部门审批手续？目前该项目是否按中央环保督察要求拆除完毕？剩余的商品房、商业街、酒店、公寓等设施是否属于拆除范围？

针对相关疑问，中国房地产报记者先后采访了威宁县多个政府部门。威宁县政府工作人员在接受中国房地产报记者采访时称，对于上述审批问题并不清楚，可以向住建等相关职能部门进行了解。

威宁县自然资源和规划局在接受中国房地产报记者电话采访时回应称：“草海养生项目之所以在保护区红线内，是因为项目审批当时草海保护区原规划红线边界不清晰，重新界定清楚后，方才知道该项目超越红线；中央环保督察组督查发现后，提出在红线内按要求整改，并达到环保要求意见，剩余的商品房、商业街、酒店、公寓等设施均在保护红线之外。”

“至于保护区规划红线以外缓冲区的范围是多少，这个说不清楚；草海养生项目界碑内草海码头、道路、凉亭、别墅、坑基等是否属于恢复绿化拆除的设施应该向住建部门了解，我们不太清楚。”该工作人员补充道。

威宁县住建局周股长接受电话采访时表示，“草海养生项目已按环保部（现为生态环境部）要求全部拆除了，所拆除数据以环保部门官方公布的最新数据为准，大概拆除的有7栋楼房。剩余的商品房、商业街、酒店、公寓等设施是否属于拆除范围不太清楚，都是按中央生态环境保护督察组到威宁‘回头看’整改方案要求的。草海养生项目在界碑内还有草海码头、道路、凉亭、坑基等设施，是否应拆除不太清楚。”

中国房地产报记者查阅相关政策文件发现，2016年12月1日，环境保护部办公厅发布环办生态[2016]108号《关于2016年国家级自然保护区遥感监测有关情况的通报》指出，对于本次公开通报的贵州威宁草海等4个国家级自然保护区，要求相关地方对其进行公开重点督办，严肃查处，限期整改；同时要求各地将有关遥感和核查报告以及查处情况适时向社会公开，接受监督。对违法违规问题突出典型的自然保护区进行重点督办或直接查处，并联合有关部门，适时对各地的实地核查工作和违法违规问题查处工作进行抽查，对不认真组织核查、弄虚作假、查处不严的地区和相关人员，一经发现将严肃处理。

2017年7月至8月，中央环境保护督察组发现，贵州省政府2014年1月批复的《威宁彝族回族苗族自治县县城总体规划（2013~2030年）》，其用地红线范围突破草海保护区用地红线，重叠面积达25411亩。2010年9月至2014年6月，威宁县城规划用地突破草海保护区用地红线，威宁县规划局、住建局、国土局、环保局违规审批项目；该项目有15栋商品房和1家酒店位于保护区实验区，占地60亩；2013年至2016年，草海自然保护区范围内的70多个建设项目中只有14个办理环评手续，部分违法建设项目未按要求拆除。大规模违规开发建设，加之周边大量生产生活污水直排，导致草海水质持续恶化。威宁自治县和贵州草海国家级自然保护区管理委员会相关环保工作推进不力，甚至违规审批，不作为、乱作为问题明显。

由此引发的后果是，贵州省多名涉及草海保护区相关问题的政府负责人受到处分。时任贵州省住建厅党组书记、厅长张鹏党内严重警告处分（与其它问题合并处理）；给予贵州省住建厅原正厅级干部伍祥华（已退休）党内警告处分。

2017年9月26日，威宁县环境保护督察整改领导小组办公室下达关于印发《养生基地房开整改方案》的通知，明确将养生基地中的威宁天居草海度假酒店(原朗玉草海度假酒店)作为整改范围，未办理（登记）手续的，不予办理不动产登记；办理了手续的，依法予以撤销违法许可。

据此，2018年5月威宁自治县人民政府办公室发布《威宁自治县扎实推进草海自然保护区环保问题整改工作》中明确要求，将出让给金岭蓝湾、养生基地等企业尚未建设的374.4亩土地已签订土地置换协议置换到乌撒大道沿线开发，置换出的土地用于恢复生态植被。禁止在草海保护区与县城规划重叠区内新增违规建设活动，现重叠区内违规建设行为已终止。养生基地、金岭蓝湾等项目现已全面终止建设行为，项目销售、入住等情况已查清。

2018年10月23日，威宁自治县人民政府办公室发表《威宁自治县全面推进草海综合治理 坚守生态环境底线》文章称，实施“退城还湖”。废止原与保护区面积重叠的县城总体规划，完成保护区范围确界，收回保护区内原挂牌出让的开发建设用地600余亩，原规划用地已停止供地800余亩，收回地块和未供地块用于植被恢复。城市总规修编完成，审批前公示完成、待批。前进大厦、养生基地、金岭蓝湾建设项目已全部拆除，并全部完成覆土复绿。

2018年10月23日，威宁自治县人民政府办公室发布的《威宁强力推进中央环保督察反馈问题整改工作》一文中提到，养生基地已按照省政府公告的草海保护区范围和界线，拆除了三期7号楼，并全部完成覆土复绿。金岭蓝项目位于草海保护区内的部分已拆除，并全部完成了覆土复绿。

但是，相关整改工作的一系列最新进展中，都没有提及草海保护缓冲区和实验区内违建项目的处理方式。

按照《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条的有关规定，核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

前述接受采访的威宁县自然资源和规划局办公室工作人员，对于此问题的回答是“红线以外缓冲区的范围说不清楚”。

从2017年整改方案下达至记者发稿时，草海国际养生基地仍有13栋商品房和天居草海度假酒店、酒店公寓未被拆除，已拆除部分的生态修复也进展迟缓，草海保护区的生态植被恢复任重而道远。

（原题为《威宁草海“城进湖退” 黑颈鹤之乡的生态拆违困局》）