改革进入关键期 “以地谋发展”模式已走到尽头

城市化成本、城市发展的融资成本正在快速上升，土地的估值和升值情况难以支撑地方债务的偿还，以土地促城市化的模式已不可持续。

农村土地改革进入关键时间节点。

在法律制度层面，2018年12月23日，第十三届全国人大常委会第七次会议审议《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》、《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）》，意味着“上层建筑”即将迎来变化。

在实践试点层面，农村土地制度改革在总结经验的同时，被认为还应进一步深化，“三块地”试点将再次延期一年。

在这一关键的时间点上，土地改革方向在何方？ 21世纪经济报道专访了中国人民大学经济学院教授、国务院发展研究中心农村经济研究部原副部长刘守英。

刘守英认为，“以地谋发展”的模式已经走到尽头，土地改革正迎来最关键的窗口期。而农村土地改革的核心，就是要实现农村土地权利体系的完整一致，将不同类型的农村土地的权利打通。

以地谋发展弊端显现

《21世纪》：你在新书《土地制度与中国发展》中提到，中国“以地谋发展模式的弊端显现”，这些弊端具体是指什么？何以判断走到了尽头？

刘守英：以地谋发展模式有三种特征。

第一是“以土地保增长”，通过施行土地征收制度，地方政府独家土地出让，对有发展机会的区域，以土地宽供应促增长。第二是“以土地促工业化”，就是在园区优化工业用地配置的方式来推动工业化，具体就是在园区以土地优惠作为招商引资的普遍手段，吸引企业，并以土地为工具进行园区基础设施建设。第三是“以土地促城市化”，就是以土地招拍挂制度和土地抵押融资，将土地资本化，为城市建设提供资金。

这种模式走到尽头，主要也体现在三个方面。

一是随着经济发展阶段的变化，土地的经济发动机功能减弱，土地与经济发展的关系从供给导向转变为需求导向。这其中有两个关键的时间点，2010年和2013年。数据显示，2010年之后，增加土地供应对GDP拉动的边际作用开始减弱，经济增速开始下滑。而2013年之后，整体土地需求下降，全国整体土地供应量也开始下滑。这种表现的本质在于，经济发展从周期性变化转变为发展阶段和发展模式的变化。

二是利用土地促进园区工业化的模式正在失灵。我国工业用地比重从2006年的50%下降到2015年的23%，而且不论是东部还是中西部地区，用地产出的增长率正在下滑。

东部地区从2004年开始，工业用地占比先一步下降。这主要有两个方面原因，首先是东部地区的工业用地存在结构性问题，大量存量工业用地没有得到有效使用，因此中央对这些地区的指标把控相对较严；其次是东部地区产业转型升级较早，用地需求有所变化，不再过度依靠这一模式。

对于中西部地区而言，同样是从2004年开始工业用地的供应量增加。但中西部地区的问题在于，当地依靠园区低成本工业用地供应的模式，所带来的招商引资、就业、税收等方面增长效率不如东部地区。

三是以土地促城市化的模式，正在酝酿金融风险。城市化的核心是资本来源，是建设城市的钱从哪里来的问题。我国上一轮的快速城市化，跟这套土地制度密切相关。在这套模式下，城市化资本来源主要是利用土地招拍挂制度和2008年开始的土地抵押融资模式两种方式。

这套模式正面临三个问题，首先是城市化的成本正在快速上升，征地拆迁和城市建设支出在土地出让总收入中的占比持续上升；其次是地方政府债务问题，地方政府债务中接近一半是承诺用土地偿还，而土地的估值和升值情况难以支撑债务的偿还；最后是城市发展的融资成本也在快速上升。

因此，以土地促城市化的这套模式，从目前来看，是不可持续的。

《21世纪》：这是否意味着我们已经到了改革的关键窗口期？

刘守英：这要从城市和农村两个角度去看。

首先，土地改革的一个重要任务，就是服务我国的大规模工业化和城市化。对于这套政府主导的以地谋发展的模式而言，继续推行下去的收益下降，成本和风险上升，各方对这套模式的认识发生了变化，改革的阻力自然而然就下降了。

其次，农村土地改革要不要进行，要怎么进行。以前那套模式，主要是为了城市发展可以低成本地快速地大面积地获得土地，对农村土地的限制较多。而随着农村大量产业和业态的变化，如何保障新型农业业态的用地？如何保障农村产业用地？对于类似城中村、城乡接合部等区域，是不是还要全部走征地城市化模式？这些问题的解决，都需要对农村发展的用地空间和用地权利更好地保障，这就是改革的必要性和紧迫性的体现。

“三块地”为何再延期

《21世纪》：十三届全国人大常委会第七次会议通过了“三块地”改革再延期一年的决定，为什么还要再延期？

刘守英：这与这次改革的特点有关。这次改革的一大特点是，全国人大在试点地区暂时调整实施有关法律规定，使得当地试点具有了合法性。因为试点过程中的一些做法，是与现行法律相冲突的，在法律修改尚未完成的背景下，试点到期后很难说停止改革回到现行法律框架下，因此延期就成了必然。

《21世纪》：从2016年下半年开始，从过去每个县域只探索一块改革，变为了联动改革，尝试在试点地区把“三块地”改革打通，为什么要做出这样的改变？这是否增加了改革的难度？

刘守英：我认为与“三块地”改革的核心有关。应该认识到，整个农村的土地权利体系本来就应该是一体的、完整的。差异无非是有的是建设用地，有的是宅基地，有一些土地通过征收获得，有一些通过市场机制进入市场，这是机制上的差异，是用途分类上的差异。

但改革的核心，应当是土地权利体系的建设，就是基础性的权利体系建构。从试点情况来看，单纯地试验宅基地、经营性建设用地入市或者征地制度，很难推动整体权利体系的建构。

如果只试点宅基地，那宅基地是不是集体建设用地？如果是集体建设用地，宅基地以外多出来的部分作为建设用地，能不能入市？同样的道理，另一个问题就是征地，可以说征地制度本身跟建设用地入市是一个硬币的两面。允许集体建设用地入市，征地范围势必要缩小，反之亦然。

因此，“三块地”改革的前提其实应该是先有对权利体系的整体认识，“打通”其实是改革思路的一个变化。

另外，在打通的过程中我们发现，各试点地区的“三块地”改革，在各自的领域进度不一。这与经济发展水平不一、土地需求类型不同、历史原因造成的土地结构不同有关，这导致了各方在改革过程中有着不同的利益诉求，对改革的迫切性也有着不同的认识，对改革这套制度有没有用、有没有必要认识不足。这是应该通过打通“三块地”改革来明确和统一认识的。

宅基地制度安排滞后于时代

《21世纪》：在这次土地管理法修改的内容中，宅基地制度改革涉及较少，也有人认为宅基地制度改革进度较慢，为什么？

刘守英：宅基地具有非常特殊的制度设计。主要体现在四个方面：按成员权获得、土地由集体无偿分配、实际上不承认宅基地财产权和在本村内部封闭运行。

从表面上来说，目前我国的宅基地制度在不同的区域遭遇完全不同的问题。对于东部沿海地区和城中村地区，是在土地资源极度稀缺的背景下，农民利用免费分配的宅基地改成多层住宅，突破法律“一宅一户”的限制用于出租和入市的问题。对于中西部和广大农村而言，是举家进城的农户在城镇有稳定的工作和居所后，造成的宅基地闲置问题。

因此，对于宅基地制度到底要怎么改，目前一直有争论。有观点认为，宅基地是农民的居所，是生活资料。通过现行的这套独特的宅基地制度，对保障农民居住，维持社会稳定而言是有效的，是农民进城后的退路。在这种观点下，大多数地区是没有宅基地改革需求的，仅在少部分地区，需要把“被搞乱”的宅基地制度改好。

我认为，这种观点没有认识到，宅基地问题的本质在于，这套特殊的制度安排，在不同区域以不同的方式和不同的程度失效了。

对于东部地区而言，这种失效最主要表现在于，宅基地作为一类土地，在经济发展过程中，财产价值显化，但现行制度无法保障。在土地财产价值显化以后，制度安排是以保居住功能为主，还是保财产功能为主？如果要保护居住功能，那么就要坚持无偿分配、按成员获得、封闭运行等上述特殊性的制度安排。

在实际运行过程中，这些制度安排已经无法继续，相关法律在这些地区近乎失效。首先，东部沿海土地紧张，土地价值很高，很多集体已经不再无偿分配宅基地；其次，很多农民加盖房屋，一户一宅难以实现；最后，很多进城农民工，在东部地区实际租住的房屋，就是盖在当地城中村和郊区农村宅基地上，外村人已经进入了这个封闭市场。因此，在这些地区解决宅基地问题的方法，只能使用宅基地财产权去置换上述的这些特殊权利。

对于传统农区而言，有着村庄破败、空间混乱、房屋闲置、土地利用不合理等问题。实际上也是这套制度不能适应传统农区的变化，导致了制度失效的结果。第一，宅基地并没有和承包地一样实行承包期内“增人不增地，减人不减地”的制度，只要拥有成员权，增加一户就可以分到宅基地盖房，这导致了对集体公地甚至耕地的占有，宅基地体量不断增大；第二，由于是无偿获得，使得农户只要有钱有权就会加盖房屋，在一些区域造成浪费；第三，由于农民实际上只拥有居住权，财产权缺失，不能（对外）出租、转让和交易，进城农民不愿意无偿退出。

打破宅基地制度的“特”

《21世纪》：宅基地“三权分置”改革如何解决这个问题？

刘守英：宅基地的“三权分置”，实际上就是在破解这套制度的“特”，这要从所有权、资格权和使用权各自的权利和制度设置去看待。

首先是所有权。宅基地的集体所有权应该和承包地的集体所有权有所不同，需要一个集体组织作为载体去实现。为什么呢？因为宅基地的建设和整理，需要统一规划统一进行。有这样一个代表全集体农民的载体之后，第一可以成为宅基地没有到户的农民，他们的宅基地和集体建设用地权利实现的主体；第二，可以对村庄建设的宅基地、建设用地规模作出规划，保证土地价值的实现；第三，土地的归集整理，可以由这个载体来完成。

其次是资格权。就是过去的集体成员权，具体是指只有集体成员可以对本村宅基地有初始的获得权，但资格权只是指集体成员有权获得宅基地，获得方式如何、有偿还是无偿，目前还没有定论。

我认为，不能无止境地对集体成员无偿提供宅基地。可以参考承包地，对此按时点划断：设定的时点前的集体成员，可以无偿获得宅基地，在这个时点后的集体成员，获得宅基地应该有偿。

需要指出的是，这里虽然参考了承包地的时点划断，但也有不同——承包地是无偿获得的。这样做的主要原因是，承包地的用途是受到管制的，而宅基地没有，即使只作为居住用途，其土地价值也要远远高于承包地。

最后是使用权。过去农民对宅基地没有使用权只有居住权，而现在提出农民对宅基地也拥有财产权，其核心就是使用权。使用权如何设置？应当是一种用益物权，应当允许农民对宅基地可以使用、收益、转让、交易和抵押，这样才能真正盘活宅基地。而且范围应当对闲置的宅基地和正在居住的宅基地一视同仁，拥有共同的财产权。

总的来说，农村土地改革的核心，就是要实现农村土地权利体系的完整一致，设计应该是非人格化的，每个成员权利的获得应该是平等的。不同类型的农村土地的权利要打通。这就要求在制度设计上，要正视这些“特”、解决这些“特”，把“特”的问题解决了之后，再回到征地等一般性问题上。