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退地不再是进城落户条件:就该保护农民承包权益

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2018年底,两个关于土地制度的重要改革悄然出台。论者不多,不代表改革不重大。不夸张地说,这是改革开放后农村土地制度最大的一次调整。

土地成为法律上的“资本”

第一个改革是2018年12月23日提交全国人大常委会的《土地管理法》修正草案。草案规定,“非农建设用地”不再必须先国有化。这是个重大的改变。

也就是说,将来城市化扩张到郊区农村,建设公共设施或商业开发,或农村土地旅游开发,集体土地可以“直接入市”,而不是先由国家征收。这项改革最大的价值是,城市资本可以直接进入农村,和农民对话,开发农村资源。农民参与市场博弈,享受更多城市化福利。

“商品房住宅建设”仍然是禁区,小产权房“转正”依然希望渺茫,但这项改革也具有重大价值。城市周边非耕种的集体土地,它们参与城市化将更直接。

第二项改革是2018年12月29日,全国人大常委会表决通过《农村土地承包法》修正案,并于2019年1月1日施行。此次修法最重要的内容,是在原有集体土地所有权、土地承包经营权“两权”外,创设了一个新的“土地经营权”--也就是近几年农村土地改革热门的“三权分置”。

过去学术界和媒体谈“土地经营权”,单指农民承包集体土地获得的经营权利。此次新法强调“土地经营权”,是一种法律上的创设。农民可以在农村集体内流转经营权;也可以将经营权出租(转包)、入股或以其他方式流转给他人。“土地经营权”被提高到物权的高度,农民拥有更多话语权。

两场看似在不同领域的改革,都涉及一个共同的话题:农村土地“入市流转”。前者更多发生在城市周边,后者影响范围更广,内容也更丰富。农民将从土地上获得更多权利。

当土地成为法律上的“资本”,农民通过土地出租、抵押、入股,可以获取资金,有利于发展生产,改善生活。擅长农业生产的单位和个人,通过经营权流转,可实现生产集中,规模经营。

可以想见,随着改革的深入,沉睡的农村资本和低效的劳动生产方式,都会大幅度改善。这正是深化土地改革,促进要素流转的积极意义。

未来农村土地将实现真正的自由流转

很多人担心,土地经营权流转,尤其向集体外流转,是否会造成集体资产流失,农民土地被侵吞呢?这种广泛的担心正是改革长期的阻碍。

事实上,只有土地流转不畅,外界才要通过征地和收买村集体获取土地。这时候,农民没有发言权,他们利益更难保障。因此,不能用制度将农民锁死在土地上,限制他们的财产权利。

此次农村土地承包改革还有一大亮点:“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”过去“人走地退”的承包模式名存实亡,农民进城不必再担心失去土地,这有利于城市化的进一步发展。进城后富裕起来的农民或企业家,可以在农村集体土地建造别墅,改善生活。这将大大有利于农村面貌的改善。

去年底开始的这两场土地改革,其实酝酿多年,并在全国许多县市农村有实验点。现在全面推行,证明实验效果显著,一些所谓社会问题只是过虑。

尽管农民的选择和自由权,还受到很大限制。不过农村土地制度的长期轮廓,已经浮出水面。

国家所有权和集体所有权之下,是农民的承包经营权。承包经营权长期稳定(第一轮承包到期之后,再延期30年),农民可以再将承包的土地流转出去,获取收益。未来的改革,将是解除各种各样限制,使流转更加自由,权利保障更充分。

未来,村集体名义拥有土地所有权,可依法收回(有偿征收),实际运作中,承包土地的农民可以自由“处置”土地--集体以外人员登记后,也享有一切承包权益。通过这种方式,实现中国农村真正的土地自由流转。

陈兴杰(媒体人)

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