谨防政府征地“大开口” 集体土地不能成为唐僧肉

十三届全国人大常委会七次会议25日分组审议了《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”），征地范围成为与会人员讨论热点。

有委员表示，如果征收土地的主体资格太泛，集体土地就可能成为各级政府及其部门以征收名义来取得的唐僧肉。应该设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为。

对于当今社会，土地问题的重要不言自明，土地管理法的修订也引发了广泛讨论。草案主要在三个方面作了修改和完善：一是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；二是明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施；三是健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度。

征地范围不能“大开口”

我国《宪法》和《物权法》将农村集体土地征收的条件规定为公共利益的需要。至于何为“公共利益”，现行法律并未明确界定，这为地方政府可根据自己需要无限制地使用土地的征收权埋下了伏笔，且预留了较大的自主操作空间。

按照草案45条的规定，有六种情形需要用地的，可以依法征收集体土地。

1、军事和外交需要用地的；

2、由政府组织实施的能源交通、水利、通信、邮政等基础设施需要用地的；

3、由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈褒扬等公共事业需要用地的；

4、由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的；

5、由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的；

6、法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形；

郑淑娜委员说，草案第45条规定了征收农民集体所有土地的几种情形，这里涉及《宪法》的问题。《宪法》明确规定，只有国家为了公共利益才能依照法律规定对土地进行征收和征用，并要给予补偿。

“现在第45条的规定在抬头上就没有界定这是公共利益。这一条第1项至第4项都可以解释为是公共利益，第5项没有界定是为了公共利益进行成片开发，很可能有人会质疑这样规定的合宪性问题，所以建议对这个要再做研究，要符合《宪法》的规定。”郑淑娜说。

信春鹰委员也认为，草案第45条没有出现为了公共利益的表述。《宪法》规定的是国家为了公共利益的需要，第45条变成了政府，政府是谁？再往下看（注，此处应指草案后面的条文），到了市县政府（来征地）。我很担心，如果主体资格太泛，集体土地就可以成为各级政府及其部门以征收名义来取得的“唐僧肉”。

信春鹰说，第47条还涉及到征收农民的住宅，这突破了原来对于征收的《宪法》制度的设计和理解。如果出发点是保护农民利益，在对农村集体土地有需求的情况下，除了国家为了公共利益而进行必要的征收之外，其他的都应该市场化处理，要有交易规则，农民要有议价权，这样才能保障农民权益。以国家的名义征收，前提是为了公共利益，大家都要支持公共利益。

“公共利益的概念是清楚的，不可以开大口子，不是什么东西都可以往公共利益里装。”信春鹰说。

罗保铭委员也表示，为了防止政府行使土地使用征收权出现偏差，在征地程序上应该明确设置公共利益审查、听证等一些机制来约束政府征地行为，以充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证被征用土地合法合规。

小心处置小产权房

近年来，各地纷纷出台政策鼓励进城农民落户，但落户城市后其位于农村的宅基地和住房怎么办？能自由流转吗？

草案第62条规定：国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

郑功成委员说，我们调查了解的情况是，农村的住房、宅基地闲置非常严重，又不允许买卖，鼓励承包地流转，也应鼓励农房、宅基地流转，否则农房闲置不值钱，城市的财富又无法向农村流动，这是两不利，应当改为两利，即鼓励农房与宅基地流转，使城市人下乡养老有安全稳定预期，这是新乡镇建设的一条出路。这个问题希望引起重视。

此次土地管理法修订破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，为农村集体经营性建设用地与国有建设用地同价同权、同等入市打下法律基础。

一旦集体经营性建设用地入市“开闸”，那些“诞生”在集体土地上的小产权房，会借着此次修法的时机顺利转正吗？

谭耀宗委员表示，宅基地流转问题始终是一个重大问题。一方面要保障宅基地权益，另一方面则允许“自愿有偿退出”（即流转），这么看来是很难达致平衡的两个方面。其中，小产权房正是这个矛盾最突出的地方。

小产权房，是指建设在农村集体土地上的商品性住宅。它未经合法规划、未缴纳土地出让金及各种税金等费用，很多是由开发商与村委会合作或由村委会自行开发建设，向本集体经济组织之外的居民销售的房屋。

谭耀宗说，目前小产权房主要有占用耕地建成的和在集体建设用地或宅基地上建成的两种。据不完全统计，小产权房总量十分惊人。小产权房实质是违法建筑，违反土地管理法律，是得不到现有法律体制支持的。然而，小产权房已是社会存量财富，有不少小产权房已经出售，住满了居民，强行取缔势必影响社会稳定。

“对小产权房问题，除占用了耕地兴建的情况外，如果都采用拆除取缔的方法，对社会稳定会带来冲击。所以应小心处理，以一个合情合理合法的办法来解决。”谭耀宗说。