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不再“必须国有” 集体经营性建设用地拟直接入市

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城乡统一的建设用地市场,越来越近。

12月23日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案,删去了现行土地管理法中关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或个人使用。

此外,现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定,新增加一句“法律另有规定的除外”。

这意味着,如果草案审议通过,作为消除城乡土地二元体制改革的重要组成部分,城乡统一的建设用地市场的建立,其所面临的法律障碍将被扫清。

据国务院12月23日提请十三届全国人大常委会第七次会议审议的关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告,对试点成果进行了肯定,认为将集体经营性建设用地纳入国有建设用地市场进行公开交易,充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用,实现了城乡土地平等入市、公平竞争。同时还增强了农村产业发展用地保障能力、增加了农民土地财产收入。

坚持用途管制

明确提出,“建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权”。

上述总结报告显示,截至目前,33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金28.6亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

随着改革试点的不断推进,法律条文的“上层建筑”也不断调整。

在2017年,土地管理法修正案草案公开征求意见时,草案新增的第六十三条内容为,“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。集体经营性建设用地出让转让的办法,由国务院另行制定。”

据一位知情人士透露,与之前相比,此次提请审议的土地管理法修正案草案版本,一是明确了入市的条件,二是明确了集体经营性建设用地入市后的管理措施。

其中,入市条件的变动最为引人关注。可以入市的集体土地,从征求意见时的“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地”,变为了提请审议时的“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地”。

此外,为维护土地管理秩序,此次提请审议的草案还明确,要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地;集体建设用地使用权的最高年限、登记等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。

对此,有西部省份的国土部门人士表示,过去集体土地入市需要通过征地等方式,进行土地“国有化”后方可公开出让。而草案一旦通过,不用“国有化”也可公开出让,降低了入市门槛,有利于建立城乡统一的建设用地市场。

同时,该人士还指出,草案提请审议的版本,与此前的征求意见稿版本相比,一方面细化了对集体经营性建设用地入市的管理措施,不再只是之前的“原则性规定”;另一方面,通过强调用途管制,约束了居住用途土地的出让,避免了新一轮小产权房出现的可能。

结构性影响为主

21世纪经济报道记者了解到,从1999年《土地管理法》修改后,我国开始推行土地用途管制制度,逐渐关闭了集体建设用地从事非农建设的通道。因此,集体经营性建设用地入市所盘活的土地资源,主要是1999年以前形成的存量为主。

这部分存量有多少?据调查推算,截止到2013年底,全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩,占全国建设用地总量的13.3%左右。

近期,全国政协经济委员会副主任杨伟民在公开场合表示,中国城市用于居住的用地过少,而供地增长与人口流动反向配置,一线城市住宅用地增速最低,三线城市住宅用地增速最高。居民用地不足导致高地价,带来了高房价。

开放这13%体量的集体经营性建设用地入市,被认为更多会通过用地结构的长期性影响,来影响地市、楼市和经济的其他方面。

21世纪经济报道记者综合多位受访人士观点认为,尽管入市用途受到严格控制,不能直接对住宅市场造成影响,但集体经营性建设用地入市,一方面可以降低产业、商业用地地租,有利于实体经济的发展;另一方面,可以分散城市供地结构的压力,让国有建设用地集中满足住宅用途需求,有利于减轻国有建设用地供地压力。

但也有观点指出,从北京等试点效果来看,集体土地入市直接交易的规模、速度和地点在地方政府的严格控制之下,短期内对土地和房地产市场发展的影响有限。

更直接的影响被认为会体现在租赁住房市场。盈科律师事务所房产金融法律事务部主任郭韧表示,一方面,从各地试点情况来看,仅有租赁用房可适用集体建设用地,其他出售住宅类用途用地还是需国有土地;另一方面,由于酒店公寓属于商业业态,法律的相关修改,也隐含有鼓励长租公寓、租赁房屋等业态发展的用意。

而中国人民大学经济学院教授、原国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英,则在其今年10月出版的《土地制度与中国发展》一书中,从更宏观的角度指出,工业用地招拍挂出让政策的出台,可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资的行为,但也会提高工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向中西部的转移,都有赖于工业化继续保持一定增长速度。地方经验表明,在符合规划和用途管制的前提下,推广地方集体建设用地直接进入市场的做法,有利于大量中小企业到广大中西部地区落户,促进制造业向中西部地区转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

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