土地承包法修正案让土地经营权不得侵犯

土地经营权 扣上“保险锁”

一边是农民纷纷进城打工，一边是看好农业发展，希望进行规模化经营的“新农民”们。由此，土地在农民和规模化的经营者之间的流转就不可避免。如何保护双方的利益，厘清双方的权力？

对土地的承包权和经营权的保护势在必行。土地承包法修正案二审，为土地经营权流转扣上法律“保险”，农村“沉睡”资源的盘活也已不再遥远。 （编辑：陈洁）

导读

二审稿在“三权分置”的细节上设置更为清楚，对土地经营权流转的保护更加明确和具体，对集体、农户和第三方的利益关系与权责划分更加清晰。

农村土地“三权分置”制度的建立，已经到了自下而上，形成法律条文的阶段。

9月，农业农村部在对全国人大与全国政协的提案、议案与建议的回复表示，近年来，土地流转管理和服务水平明显提高，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。

目前，根据农业农村部近期发布的消息，截至2017年底，全国土地经营权流转面积达到5.12亿亩，流转率37%，流转合同签订率达到68.3%。其中，全国以入股形式流转土地的达到0.3亿亩，占流转总面积的5.8%。流转和部分流转土地的农户数也超过了7000万户，占比近30%。

同时，农村承包地的确权登记颁证工作进展顺利，已为流转工作打好基础。截至2017年底，全国31个省（区、市）均开展了承包地确权工作，共涉及2747个县级单位、3.3万个乡镇、54万个行政村，承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上；发放土地承包经营权证1.06亿份。

在政策探索和实际基础基本到位的情况下，相关法律的跟进和建设被认为迫在眉睫，在2017年10月末初次审议后，2018年10月22日，农村土地承包法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。

21世纪经济报道注意到，在保留了“三权分置”框架、承包地延期、允许调整承包地等与农民利益更为密切的一审稿条文基础上，二审稿在“三权分置”的细节上设置更为清楚，对土地经营权流转的保护更加明确和具体，对集体、农户和第三方的利益关系与权责划分更加清晰。

从两权分离到三权分置

什么是“三权分置”？

草案一审稿第六条规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权，在流转中分为土地承包权和土地经营权。

其中，土地承包权是指农村集体经济组织成员依法享有的承包土地的权利。土地经营权是指一定期限内占用承包地、自主组织生产耕作和处置产品，取得相应收益的权利。

同时，草案一审稿第四十条还规定，承包方在一定期限内将部分或者全部承包土地的经营权流转给第三方后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

不过，草案一审后，有意见提出，应当进一步明晰“三权”的性质和相互关系，以便于实际落实过程中的理解和操作。

对此，全国人大宪法法律委副主任委员胡可明在作草案修改情况汇报时介绍，全国人大宪法和法律委员会经研究认为，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

据此，在一审稿基础上，二审稿对“三权分置”作出了四大修改。

一是明确农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

二是明确对土地经营权流转的保护，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

三是明确土地经营权人的权利，土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。

四是明确土地经营权流转的内涵，包括明确土地经营权的流转方式、流转原则、流转价款、流转合同等具体程序和要求。

而农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐则告诉21世纪经济报道记者，草案二审稿的做法，实际上为承包地的“两权分离”和“三权分置”设置了先后关系，即先有所有权和承包经营权的分离，在这一基础上，才有所有权、承包权和经营权的分置。

廖洪乐指出，这么做的原因在于，在实际的土地流转过程中，有部分地区存在村集体强制进行经营权流转的现象，尤其是在一些整村、整组土地流转的地区，没有征得农户同意，承包权遭到空置。因此，二审稿再次强调农户处置经营权的自主性，本质上是强化土地流转的程序设置。

明确对经营权的保护

此前，在解读草案一审稿时，廖洪乐曾向21世纪经济报道记者表示，此次农村土地承包法修改的核心问题在于，从过去调节和规范集体与农民二元关系的法律，变为调节集体、农民和第三方经营者之间关系的法律。

多位分析人士均向21世纪经济报道记者指出，在此次二审稿中，在维持对农民利益保护的相关条文基础上，草案的更改，更为明确地表达了对土地经营权流转的保护。

胡可明介绍，推进“三权分置”改革，关键是要明确和保护经营主体通过流转合同取得的土地经营权，保障其经营预期。实践中，不同经营主体对土地经营权登记颁证的需求存在差异，有的经营者希望能通过登记的方式获得长期稳定的土地经营权，而有的从事短期粮食种植的经营者则认为没有必要办理登记。

对此，二审稿增加规定，土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人，此外，“实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。”同时，为避免承包方随意解除合同，二审稿增加规定，承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有法定情形的除外。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥指出，虽然一审稿中给出了土地承包权与土地经营权的定义，但对于土地经营权的保障方法则不够具体，二审稿通过明确土地经营权流转的内涵，以及对随意解除土地经营权流转合同的限制等条文，既是进一步强化了经营权的合法地位，也扩充了其具体的权益，更好地保障了相关经营者的利益。

平衡生产经营与社会保障性质

一直以来，家庭承包被认为既具有生产经营性质，也具有社会保障性质，如何在此次土地承包法中实现兼顾，也成为关注的焦点。多位分析人士均向21世纪经济报道记者表示，草案在这一方面还有部分细节可以斟酌。

以入股形势流转土地为例，李国祥指出，目前，多数地方的政策规定，以土地经营权入股的农民不需要承担经营风险，此类“入股”显然不能用资本市场的股权来理解，因此需要在法律条文上专门解释，目前来看，相关法律解释还有待细化。

中国经济体制改革研究会特邀研究员姜斯栋向21世纪经济报道记者表示，在当前土地事实上仍有保障作用的背景下，草案规定农民进城不能强制夺回土地承包权，但“支持引导”农民转让承包权的提法，到地方政府容易变成强制。从收到财产收入来说是实现了农民的权益，但农民仍然是失地了，而这未必是农民情愿的，因此“支持引导”应改为“允许”。

另外，在用承包土地经营权“融资担保”上，草案只做了原则性规定，“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。”姜斯栋表示，尽管理论上允许用经营权担保，但到实际中难度还是很大。在土地仍具有保障作用的情况下，在农民还不起贷款时，金融机构轻易不敢收回抵押的土地，因此金融机构就不愿意允许土地作为抵押物。

不过，从地方实践经验来看，土地经营权流转风险保障专项资金、土地履约保证保险制度等相应保障农户与经营者双方权益的制度正在加速建立。

2016年，在成都市启动土地流转履约保证保险试点， 2017年的年参保面积约42万亩，规模流转50亩以上农户的投保率约14.5%。这一保险旨在发生土地流转失约行为时，对承包方农户进行赔付补偿。

但廖洪乐也指出，在农村社会保障体系日渐成熟的背景下，家庭承包的社会保障作用正在逐渐减弱，法律条文的设置应当更多地考虑如何保障和凸显其市场作用。