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上海试点农地入股改革,并非退回旧集体经济模式

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在当前条件下,在那些已经与农业关系不大的都市郊区,建立股份合作社确实很有必要。

据新华社报道,上海正在奉贤试点探索农村土地股份合作制改革。据上海奉贤提供的最新消息,这项试点改革以创新和激活土地承包经营权流转机制为手段,以保障农民土地权益为目的,推进土地承包管理的法制化、制度化和规范化,促进农业增效、农民增收。

其实,在我国发达都市郊区的农村,类似奉贤区的土地股份合作制度并不少见,珠三角地区农村实行这个制度已经有二十多年的历史。或许一线大城市的消息总是更容易引起人们注意,辨析奉贤区这个做法的意义也因此有了必要。

农地入股改革更适用于都市郊区

农村股份合作社其实与“合作”关系不大。它主要出现在农业已经式微的都市郊区,是一种将农户承包地及其他集体资产折股量化且股权比较平均、股权转让受到限制的农村经济组织,属于我国农村改革中的一种具有过渡性质的经济组织形态。

这种组织的经营多以不动产出租为主,故经营风险极小。这些特点决定了它既不具有国外农业合作社的性质,也不具有一般股份公司的特征。这种农村股份合作社给村庄集体经济组织成员提供了一种不动产利益的增长及分配机制。

奉贤区农村的股份合作制不是要退回到旧集体经济模式。农村人民公社时期的集体经济,实际上不允许社员退出,而股份合作制在逻辑上允许股民(社员)退出。虽然行使退出权在技术上有一定难度——股份合作制的设计也不大可能会让农户的退出权随意使用而影响到经济组织的正常运行。农村股份合作组织通过深化改革,很容易转化为现代经济组织,这是它与旧农村集体经济的主要区别。

当前条件下,在那些已经与农业关系不大的都市郊区,建立股份合作社确实很有必要。以上海奉贤区为例,其农业的比重已经很低,农村建设用地的使用权如果由承包户分散推向市场,显然不利于土地的规模化集约利用。如果商家与承包户分散谈判土地使用权转让,谈判成本会很高。

现有农村自治体通过一定的方式发挥其组织作用,有利于协调土地及其他不动产的转让行为,提高综合经济效率。所以,曾经将土地发包到农户的集体经济组织,再把土地“收回”集体,充当不动产转让中介,便成了普遍现象。

并非所有农地流转都适用该机制

但是,股份合作社机制也有一定的弊端。农村土地承包户的土地因为位置不同,价值也不同。特别对于土地的非农用途,位置价值会有很大差异。这种价值的差异只有通过市场才能显现,很难由行政长官决定。

由集体经济组织集中转让土地时,通常会按照每个承包户的土地承包面积确定每户的股份,很难考虑土地位置因素。有的地方以乡镇为单位建立股份合作社,还有的地方以行政村或村民小组为单位建立股份合作社,都会产生不同程度的利益“抹平”问题。

此外,集体经济组织介入不动产流转以后,不仅集体经济组织要分享利益,还更容易产生“内部人控制”问题,留下了腐败滋生空间,增大了管理成本。这些问题均会导致利益冲突,增大了社会不稳定的风险。

土地股份合作社机制并非对全部农村土地流转都适用。对于农业比重很大的地区,土地用途限于农业生产,而农地使用的不可分性要明显小于建设用地的不可分性。10亩地不能建设一个炼钢厂,但生产粮食没有问题。

农业生产当然也有规模经济要求,如果农业投资者与农村土地承包户分散谈判转让土地,好像会遇到“钉子户”问题。但据我们调查,土地流转市场越是健全、顺畅,“钉子户”就越少。

长远来看,农村土地承包户分散转让农业用地经营权,集体不去直接插手转让,有利于农村土地流转市场健康发展,减少农村利益冲突。至于农业合作社发展,更需要在农业产业链的流通、服务和加工环节去部署,地头农业生产还是交给农户更好。这是国际成熟经验。

股份合作社的现有机制也需要改革创新,改革的方向有两点最重要。一是探索股份的可交易性,逐步引导股份合作社向现代企业发展;二是在利益链条上将股份合作社与村民自治组织逐渐剥离开来,让股份合作社照章纳税,同时让村民自治组织的正常开支纳入城乡统一的公共财政范围,实现公共财政的城乡全覆盖。在这一方面,上海奉贤区的这一试点或大有可为。

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