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孟晓苏:城镇住房制度改革是逼出来的

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孟晓苏,原房改课题组组长、中房集团公司董事长。1996年率先提出“住房建设是国民经济的新增长点”,是1998年我国城镇住房制度改革的推动者之一,见证了中国住房制度改革20年的发展历程,也是最早提出在中国发展住房抵押贷款和抵押贷款保险的专家之一。

早年在国务院和全国人大工作,对经济发展现实情况有深入了解,后担任中房集团董事长,曾多次提出关于经济发展和房地产业发展的政策建议,其观点对中国房地产业发展产生了重要影响。

孟晓苏应约为证券时报撰文,在回顾二十年房改历程的同时,对新时期房地产业的发展提出不少建设性的意见和建议,其中最关键的是要稳定房地产市场,用长效机制取代“短期调控”。

原中房集团公司董事长 孟晓苏

今年7月3日,是1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发【1998】23号)整二十周年。以它为起点推进的我国城镇住房制度改革,是中国经济改革进程中的一大亮点。它把商品化与市场经济引入到中国的住房建设与分配领域,中国城镇居民从此居住得更加舒适宽敞,生活得更有尊严。

住房商品化推动房地产业迅速发展,使它成为新的国民经济主导产业。房地产业与汽车业、基础设施建设业共同拉动着投资与消费,促使中国经济迅速转型到重化工时期。新的主导产业拉动着中国经济二十年持续快速发展,使中国成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国。

在全面深化住房制度改革的今天,回顾当年的房改历程,需要进一步深化供给侧结构性改革,明确市场经济方向。适应新时代要求,着力解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,让全体人民住有所居,并继续发挥房地产业拉动国民经济长期增长的作用。

1.房改之前

住房福利分配制度下的

“全民蜗居”

从1956年到1986年30年间全国城市仅盖了7亿平方米住宅,按照50平方米一套折1400万套,平均每年47万套。1985年国家对城镇住房进行调查,调查结果是人均住房面积仅2~4平方米。

对于房改之前中国城镇居民的居住状况,原国家建设部副部长杨慎先生曾做过调研,并提供如下数据:“从1956年到1986年30年间全国城市仅盖了7亿平方米住宅,按照50平方米一套折1400万套,平均每年47万套。1985年国家对城镇住房进行调查,调查结果是人均住房面积仅2~4平方米”。时任国务院总理温家宝2010年2月在接受网媒专访时曾这样回忆他幼时的居家状况:“我从小学到离开家的时候,全家五口人只有9平方米的住房”。当年的电影《人到中年》也如实反映了大学教师们的蜗居状况。全民蜗居的原因是延续多年的福利性分配制度,基本上取消了私人房产。直到国家与国有单位的福利房持有压力越来越大,连维修费用都付不起的时候,“问题导向”开始倒逼中国进行城镇住房制度改革。

1980年4月邓小平同志发表了关于发展住房建设的重要讲话,提出“城镇居民可以购买房子,也可以自己盖,不但新房子可以出售,旧房子也可以出售,可以一次付款,也可以分期付款”。1981年1月16日由原城乡建设部设立了“中国房屋开发总公司”(后更名为“中国房地产开发集团公司”),并在全国投资设立多家“种子公司”,到九十年代初全国房地产开发企业发展到3000多家,在一定程度上缓解了当时的住房困难局面。

2.改革起航

在经济困难“倒逼”下

启动住房制度改革

福利分房陷入困局“倒逼”出住房制度改革。

1996年初我作为中房集团公司总经理,率先提出的“住房建设是国民经济的新增长点”,得到国家计委和财政部的呼应,被主持国务院工作的朱镕基副总理所接受。

1996年,我国出现了有史以来的第一次“产能过剩”。那时全国钢铁产量仅1亿吨、纱锭仅5000万支就过剩,还有其他许多相关产业,也都出现了低水平的“过剩”。中国房地产开发集团公司当时占有全国1/5的房地产开发份额,最有资格向国家提出产业发展建议。1996年初我作为中房集团公司总经理,率先提出的“住房建设是国民经济的新增长点”,得到国家计委和财政部的呼应,被主持国务院工作的朱镕基副总理所接受,他提出“住房建设可以成为新的经济增长点与新的消费热点”。

1996年6月我在厉以宁教授(时任全国人大法律委副主任委员)指导下完成了博士论文,研究方向就是由董辅礽教授(时任全国人大财经委副主任委员)所提出的《现代化进程中房地产业理论与实践的比较研究》,包括各国住房制度改革比较的章节。随后由国家建设部、国家体改委、国家计委、国家科委和中房集团共同设立一个课题组,启动了住房建设成为国民经济新增长点研究与住房制度改革方案设计。这个房改课题组由杨慎、洪虎、郑新立、尚勇等人担任顾问,由我担任课题组组长,成员中包括梁运斌、印坤华、高材林等专家。方案设计中大量采用了厉以宁、董辅礽所指导的我的博士论文内容,可以说这个课题组汇集了当时中国的顶级专家和顶级智慧。房改课题组从1996年10月开始工作,到北京、上海、广东、江苏等多地进行调研。到1998年3月完成课题报告,历时一年半。

当时俞正声已担任国家建设部部长。他在1988年担任烟台市市长期间,曾成功进行过“空转起步”的模拟性房改试点。此时国务院成立了住房制度改革领导小组,由时任国务院副总理温家宝担任组长,建设部与国家体改委等部门都投身到这项工作中来。1998年7月3日发布了国务院23号文件,正式启动了全国城镇住房制度改革。

住房制度改革中全面推行了一系列“新政”,包括:提薪降息鼓励消费、停止福利住房分配、提租补贴促售公房、完善住房供应体系、开展住房抵押贷款、放开住房二级市场、减免过高交易税费、支持住房企业发展。这些政策措施在两年内启动了市场,到了2003年政府换届时,房地产市场供销两旺,相关产业都走出困境迎来新的发展。其中钢材产量发展到两亿吨,纱锭发展到两亿支,走出了低水平的“产能过剩”,迎来新的发展。

近年习近平总书记用“倒逼机制”描绘改革形势,细想起来果然如此。安徽农民讨饭“倒逼”出农村承包制改革、广东居民逃港“倒逼”出经济特区、计划经济走入绝路“倒逼”出市场经济、福利分房陷入困局“倒逼”出住房制度改革…… “倒逼”这二字用得真是贴切实际、出神入化!

3.巨大动力

主导产业拉动经济

带来百业兴旺

中国的房地产投资规模从房改前的3580亿元,一路增长到2017年的14万亿元,20年间增幅达到40倍。许多相关产业在房地产拉动下增长迅猛,纷纷成为世界第一。

中国居民消费在房改前的二十年中,已经历了“老三大件”、“新三大件”时期,显示出明显的“排浪式消费”特点。在推动房改时我们已经看到,随着居民消费需求水平的提高,购房和购车将成为中国新的“排浪式消费”。美国人在上世纪五十年代把购房购车称为“美国人的梦”,我们设想中国人也会出现购房购车的“中国人的梦”。这种购房浪潮果然在政策支持下如期来临,城市居民踊跃购房购车,许多企业纷纷转型进入房地产开发领域。中国的房地产投资规模从房改前的3580亿元,一路增长到2017年的14万亿元,20年间增幅达到40倍;由此拉动国内生产总值从1998年的7.8万亿元增长到2017年的82.7万亿元,20年间增长了10倍。

朱镕基总理说,“房地产业拉动了一百多个产业的发展”。许多相关产业在房地产拉动下增长迅猛,纷纷成为世界第一。譬如中国钢铁产量占世界50%以上,水泥产量占世界产量60%,电解铝产量占世界65%,平板玻璃产量占世界50%,化纤产量占世界70%,建筑陶瓷产量占世界52%,发电量、煤炭产量、工程机械、港口吞吐量等都是世界第一。房地产与相关产业对中国经济的巨大拉动作用不可低估。

房改所带来的另一个显著变化是居民住房条件的迅速改善。城镇居民人均住房建筑面积从房改前的17平方米提高到2016年的36.6平方米,户均一套住房。居民房产价值持续增长,成为一大社会关注热点。1998年房改时全国平均商品房价仅为2002元/平方米,今年4月则达到8585元/平方米。许多老职工当年享受房改补贴价,仅用两三万元买下的原租住公房,现在已升值到上百万、几百万元,一线城市升值更高。住房价值上涨使人民群众获得了实实在在的好处。

4.今后走势

加快供给侧改革

让全体人民住有所居

继续供应廉租房,加快完善住房保障;提倡“租购并举”,发展住房租赁市场特别是长期租赁;用“共有产权房”降低购房门槛,让“夹心层居民”早日实现购房梦想;加快推进农村集体建设用地改革;通过建设“美丽乡村”把城市房地产投资引入农村。

十多年来商品房价持续上涨,在给有房居民带来家庭财富增值的同时,引发了社会上的广泛争议,也带来了调控上的困难。政府调控一度把“抑制房价上涨”作为调控目标,采取的“70/90”政策、“紧缩地根银根”政策,没有完全起到预想中的效果。在当年房改方案中明确提出的“市场提供商品房、政府供应保障房”多年被忽视。直到2011年国务院提出“加大保障性安居工程建设”、“加快城市棚户区改造”,并召开30多次会议催督落实,才慢慢增加了保障房供应,逐渐补上了短板。

十九大报告提出,新时代我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在人民对美好生活需求中,就包括有“更舒适的居住条件、更优美的环境”。近年总有人说居民住房购买力已经饱和、房地产已没有发展空间了云云,这是不了解中国国情。中国城市有不少年轻人还是“刚需族”,不少市民需要更新住房,数亿农民要在城镇化进程中进入城市,许多城市旧城改造任务繁重,还有旅游度假、养老养生等多元化需求。房地产在中国仍有较大发展空间,至少还要快速发展二十年。

新形势下房地产如何更好发展?现在需要着力加强供给侧结构性改革,“加快建立多主体供给、多渠道保障、租售并举的住房制度,让全体人民住有所居”。我认为以下几个方面的工作是很重要的:

1.继续供应廉租房,加快完善住房保障。当年房改方案中明确提出的“由政府负责建立廉租住房供应体系”还需要继续落实。近年《政府工作报告》中多次提出的“持续进行棚户区改造”、“以市场为主满足多层次需求,以政府为主提供基本保障”。建设与合理分配保障房仍是政府的重要任务。

2.提倡“租购并举”,发展住房租赁市场特别是长期租赁。针对以往只重视房屋销售而不重视房屋租赁的倾向,要加快补齐短板。发展租赁市场不能只靠政府来当业主,国外成熟的租赁市场也是由居民和企业作为业主主体的。所以要从供给侧发力,增加租赁房供给;改变住房的“限购”政策,允许和帮助有能力持有租赁房的居民当上业主。更要支持专业化、机构化住房租赁企业发展,运用房地产投资信托基金等方式进行资产证券化融资。这样才能更好实现“房子是用来住的、不是用来炒的”定位,那时若转让也只是转让权益,不用买卖住房。

3.用“共有产权房”降低购房门槛,让“夹心层居民”早日实现购房梦想。我国近年推行的“共有产权房”,是房改以来最有意义的制度创新,它比房改时学取的香港“居屋”与新加坡“组屋”政策更有实践意义。它把部分土地出让金变成政府对房屋的部分产权,在不打乱房价体系情况下,让中等收入住房困难家庭,即所谓“夹心层家庭”降低购房初始成本,早日住有所居。我想如果能把这项政策用于住房租赁,政府放弃房租收入,把房租都汇集在居民或住房租赁公司,就可以有效改变我国大城市“租售比过低”的情况,有利于鼓励住房租赁和支持租赁企业证券化融资。

4.加快推进农村集体建设用地改革。现在国家政策已支持用农村集体建设用地建租赁房和开展资产证券化,这是一个幅度不小的改革。用集体土地建的房子被称为“小产权房”,过去转让与租赁都是“违法行为”。现在国务院把“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”作为全面深化农村改革的重要内容,开始进行用集体经营性建设用地建设租赁房试点,还要以此打破政府作为居住用地唯一提供者的局面。我希望看到这一改革的继续推进,实现十八届三中全会提出的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”要求。最终要通过修改法律,让农村宅基地向市民或企业的流转从“违法”变为“合法”。

5.通过建设“美丽乡村”把城市房地产投资引入农村。事实告诉我们,农村建设仅靠农村自身资金积累与投资是远远不够的。要改变城乡二元结构,就要允许城市资金投向农村。近年从浙江兴起的“美丽乡村建设”,得到城里投资人与农民群众的一致响应。它不仅能够造福于城里人,而且能够造福于没有进城的乡里农民,让广大农民群众可以共同分享改革开放的成果。

5.不忘初心

坚持市场化方向

完善住房制度改革

在商品房市场上需要的是坚持市场经济方向,建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。面对房价上涨,需要的是增加土地供应、增加住宅用地供应,用增加商品房供应满足旺盛需求,抑制房价过快上涨。要稳定房地产市场,用长效机制取代“短期调控”。

今年恰逢中国改革开放四十年,又是中国城镇房改二十年。回顾二十年房改历程,我心头喜忧参半。喜的是看到房改作为一项重大改革,有力推动了国家经济发展和小康社会建设;忧的是当年房改任务还有好多没有完成,房改所指明的市场经济方向还在“调控”中经常发生迷离。

以“限购、限贷”为特点的房地产调控自2011年实行以来,并没有完全遏制住房价上涨的势头,虽从五年前就改变了“一刀切”的“房地产调控”,实行了“因地制宜、分城施策”,但由于地方政府在增加土地供应上的不足、土地供应结构中住宅用地过少等问题,部分地区房价上涨速度仍然过快。这种状况,应该更多从市场角度找原因,而不能简单归因于购买力过旺。一些地区承受不起经济增速下滑与土地收益锐减的压力,压两年赶紧得放,一放马上就反弹。这种“短期调控”使得中国楼市呈现出“三年小周期”怪象:一年猛涨两年压,然后再猛涨再压,很像三步舞曲的节奏“蹦擦擦”。这舞步从2006年开始已经跳到第四个周期了,这样调控怎么能行呢?在商品房市场上需要的是坚持市场经济方向,建立符合国情、适应市场规律的房地产平稳健康发展长效机制。面对房价上涨,需要的是增加土地供应、增加住宅用地供应,用增加商品房供应满足旺盛需求,抑制房价过快上涨。要稳定房地产市场,用长效机制取代“短期调控”。

近几年我所提倡的“反向抵押养老保险”在幸福人寿保险公司试点成功,180多位老人享受着“又住房、又拿钱”的尊严生活,还有更多老人排队等待入保,而他们的房产证却多有瑕疵。这才让我发现,不少住在“央产房”、“企产房”、“校产房”中的居民,虽然通过房改得到产权房,但至今还没有拿到完整的房产证。国家已确定要实行房地产税立法,这些无证与残缺证的房产将成为征税的一大障碍。特别是有的机构已提议纳税要按照“评估值”,他们不知道所面临的房产状态是什么,如何评估这些无证与残缺证的房产?当然这也将形成一种“倒逼机制”,税制改革倒逼我们加紧完善住房制度改革。

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