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贾康:房地产税该征,但要坚持调节高收入的原则

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房地产税由于涉及群众切身利益,一直是社会关注热点。对于这一新的税种,笔者认为可从必要性、可行性、推行思路和关键要领等环节展开讨论。

房地产税:应该征

从必要性的角度来看,房地产税的开设主要涉及以下几方面问题:

第一,是和房地产相关的有效供给和整个市场体系建设运行问题。房地产市场如何健康发展,首先是把“保障轨”和“市场轨”通盘考虑,放在一起,作双轨统筹。在实际生活里边,现在也越来越清晰地看到这个框架。不要简单讲市场,而是要把怎样更好地提供商品房、产权房等相关事情放在一个体系之内统筹考虑。随着城镇化及其他种种原因,对房价应客观用经济手段形成长效调节机制。联系国际经验看中国现在的社会经济情况,应该发挥房地产税的作用。从逻辑上分析可以知道:保有环节的税收改变利益相关者的利益预期,促使供需两者走向平衡。

第二,结合中国经济社会转轨,应特别强调,中国的市场经济需要有分税制财税机制匹配,那么必须解决包含房地产税的地方税体系构建问题。从1994年至今,省以下体制没有真正进入分税制状态:地方税体系没有成型,基层财政困难、土地财政、隐性负债等问题,在1994年以后成为社会关注的热点。我国市场运行要跟国际上经济体间的竞争合作相匹配,因此必须把地方税体系与整个分税制体制安排通过改革推行到位,在这方面,房地产税是地方税体系中不可缺失的重要力量。作为地方税,它与地方政府职能向公共财政方向转变有明显的内洽性质,地方政府专心优化本地公共服务和投资环境,主力财源建设问题就可以一并解决。

第三,是整个税制结构优化中直接税制度建设问题。目前明显存在着直接税比重偏低的问题。如何让直接税逐渐提高比重,比如以直接税置换间接税,其效应一定是降低整个社会的税收,把原来以低中收入阶层为主体的这部分纳税人,转变为更多由先富起来的阶层以直接税方式做出贡献。从逐渐提高直接税比重的可行性思路与方案来看,现在可以提高哪些税的比重?一是个人所得税,另一个是房地产税。个人所得税改革困难较大,操作空间如何打开还要特别的条件配合。因此,在这轮全面改革中排得比较靠前的就是房地产税。

第四,是在收入分配改进的方向上,尽管有种种争议,多数人还是认为要努力通过再分配手段,来遏制收入差距的扩大。在房地产税方面,会影响社会成员的现金流,也影响财产配置的格局、走向。它的正面效应就是以“抽肥补瘦”机制,配合克服收入分配和财产配置方面的问题,来使整个分配格局中利益关系方面的矛盾能够得到更好处理。

第五,是房地产税对于我国法治化进程可能形成的“倒逼”式贡献。这是因为,按照国际经验和中国实际情况,很多观点都认可此税应是地方税。地方税应该分配在哪些层面?笔者认为首先是在基层,在中国应该是县市,扁平化以后,县市是有实体税基的基层。财政收支关系到千家万户的老百姓,老百姓要有充分的知情权,这也结合着整个财政改革提高透明度的要求。在提高资金使用效率方面,房地产税也会产生很好的示范效应。

房地产税:可以征

目前,社会上认为房产税不可行的、突出的几点质疑主要集中在以下几个方面,而在笔者看来,这些质疑是站不住脚的。

一是认为存在着法理上的障碍。一个重要论据是说“房地产开发的一级环节有土地出让金,后面在保有环节开征税收,就是重复征收”。当然,很多老百姓愿意听这个话,但我们认为这一理由其实是在理论上和实践中都不能通过。在市场经济中,反映土地使用权的地租和反映公共分配的住房保有环节税收的并行不悖,是基本事实。从理论上说,土地出让金是土地所有者经济权利形成的收入,而不动产保有环节的税收是国家凭借社会管理者的政治权力形成的收入。各自的依据不一样,这两种收入不是二者必取其一的关系。现在税收本身都是多种税多环节多次征的复合税制。

二是不断有人在说,“国外都是土地私有,对私有土地上的不动产包括住房征税说得过去。中国都是国有土地,国有土地上的住户只有土地使用权,房子跟几十年土地使用权在一起的,有什么道理和住房一起征税?”

很多人都认为上述观点说出了心里话。但客观地讲,笔者认为从实践和理论上来说这也是不成立的。国外实际情况了解一下,像英国的土地分为两种,一种叫作freehold,一种叫作leasehold。Freehold就是终极产权和使用权打通的,就是一体化的。Leasehold就不一样,必须签一个契约,终极产权和这个使用权是分离的。不论是这两种情况里边的哪一种,称为council tax的这种不动产税是全覆盖的。英国的土地除了私有之外,还有皇家持有,还有公有(包括不同政府层级的公有,还有公共团体所有)。无论不动产最终产权是在哪儿,不动产税原则上全覆盖。

至于香港特别行政区,香港的土地总体来说没有私有产权,但住房保有环节要交称为“差饷”的房地产税。因此,从海外实践来说,不能说只有对终极私有的土地所有权才能承认房地产税。学理逻辑上也是如此,我们可以比照中国改革中已有的说法:上世纪80年代初政府下决心推出两步“利改税”,在国有企业纳税里加上所得税。当时为什么要推出这项改革,主要是认为国有企业在具体运行中,是具有相对独立物质利益的商品生产经营者,所有权和经营权要有分离。有独立物质利益的商品生产经营者,客观上的合理状态是要加入市场公平竞争,所以必须把国有企业推到和其他企业一样缴纳企业所得税的状态,才能够培养市场公平竞争环境。同样的逻辑可到现在推演到终极所有权为国有的土地上:如果认为对这种土地上住房持有者的相对独立的物质利益有必要加以调节,那么通过立法程序后征房地产税,应有可行性。实际上,房地产税改革与国有企业两步“利改税”内含一个相似的理念,不存在硬的法理障碍。当然,相关立法还必须完善。

三是在技术上的反对意见。比如有人说“评估税基太复杂,中国人做不了。”但实际考察一下,在技术处理上首先要确权,现在已经布置了不动产登记,2018年中国城乡每个具体不动产都要确权完毕,同时还要信息联网,城市区域先做到位。确权以后每项不动产数据采集收入计算机系统,设计好软件,分三类:制造业用房、商业用房、住宅。给一个指令,计算机就会按照软件设计自动生成评估结果。因此,从一开始的确权和采集数据,到建立数据库,这是任何国家管理必须要做的事情,不能说是硬障碍。

四是实际生活里会形成一些需作处理的矛盾。比如开征房产税以后,土地出让金水平会下落。这是合乎逻辑的,因为预期变了,没有肆无忌惮往上冲的炒作力量。那么可设想,如因此而需作出调整,无非是设计“老地老办法,新地新办法”的差别税率。再比如有人说房产税会要增加抗税事件,但重庆试点提供了本土经验——虽然只是个地方经验,但也很说明问题。重庆对作为存量的几千套独立别墅征税,但实际上并没有出现抗税事件。方案是从最高端的独立别墅做起,排除双拼、联体等等,而且设置180平米起征点,减掉以后再征税,社会都能接受。如果这个税该缴不缴,完全可以做充公处理。其实国际经验上有先例、类似的处理办法。

五是认为“中国情况特别复杂,小产权房怎么处理?”这个情况貌似有道理,因为问题非常棘手。“小产权”一旦在法律的审视之下,就是无产权。但是,这个事情迟早要解决。在深圳已经可以看到,类似于小产权房的遗留问题,分步分类,逐步处理。过去在理论上也设想过框架。小产权房分类逐步处理,一开始可以把整个方案做通,形成相关各方认可的方案以后,可将利益逐步兑现。房地产税在付诸实施的时候,会倒逼必须解决看起来棘手的小产权房问题,从直面矛盾的角度来说,这其实是一个莫大的贡献。中国的改革如果有这种倒逼机制是好事,不是坏事。既然改革要攻坚克难,就应该把小产权房一起放在解决方案里。

房地产税:怎么征

就当前而言,迫切需要考虑房地产税实施的思路和要领,可以按以下逻辑推进。

首先是做好立法。中央的基调非常清楚,历年的文件都肯定改革方向,即要求推进房地产税改革试点,扩大范围、推进改革;现在新的说法是加快房地产税立法与适时推进改革。锁定大方向以后要加快立法。但这绝不意味着有观点所说的否定上海、重庆两地试点,反而是试点已经提供了非常宝贵的本土经验。

至于如何立法,可以先观察立法什么时候正式启动,启动以后进展如何。如果一年完成不了,第二年是什么样的节奏和要求。现在还是观察过程,立法一定需要公民的理性参与,尽可能使大家在长远利益、根本利益上形成一些共识。

其次是分类、分步。一旦立法完成,笔者认为适用区域很可能是城镇区域或者划一条线以上的城镇区域,至少是“一线城市”先行实施。一旦依法执行时,就是完全不同的新局面和境界。中国不能照搬美国的普遍征收办法,要坚持调节高收入的原则,操作起来有很多技术性细节需要讨论。有不动产登记信息联网的支撑之后,有些学者倾向于可以做得更细致,人均多少平米最合适。中国社科院的方案是人均40平米,因为现在人均城镇住房统计是33平米,笔者认为也合适。

与此同时,在中国涉及到调节高收入需要谨慎权衡,除了细致可行的执行方案之外,还特别注重合情合理。如果先建税的框架,让社会认同和接受这样一个改革方案,总体来说更可接受。因此,笔者更倾向于先考虑第一套房不征税,这样就可避开很多难题。

第三,信息联网。至于全国各地都有房的情况,技术上掌握信息不存在问题。各地信息联网就能做到“一网打尽”。因此,这就需要地方政府形成协调机制,允许纳税人选择第一套房的属地。实施细节还要做很多讨论,除了上述情况以外,笔者认为,特别需要政府在信息披露上更开明,要意识到房产税建设过程中会有激烈争议,因此要更开明地向社会方方面面提供信息,一起讨论如何进一步推进房产税的实施。

第四,借鉴国际经验。据介绍,在美国社区,采取由公众选举入户测量员,做每隔一段时间重评一次税基的基础工作。这是很好的机制,民众接受也认同于这个机制以后,地方政府自然而然就会知道,只要专心做市场经济要求做的优化本地公共服务,提供更好的投资环境,财源建设问题也就随之解决了。辖区内不动产自然会进入升值轨道,每次评估都是财源建设具体实现的机制。中国完全可以借鉴这些经验,把细节做得更优化细致。

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