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宅基地改革为促进农村土地规模经营创造条件

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农村宅基地“三权分置”改革已经成为今年农村改革的重点议题。李克强总理在十三届全国人大一次会议的政府工作报告中提出,要落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。此前不久,今年的中央一号文件首次提出探索宅基地“三权分置”改革。

宅基地“三权分置”的内涵是,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。这是家庭承包耕地的“三权分置”改革向宅基地的扩展。2014年9月中央深改组第五次会议上习近平总书记首次提出承包地“三权分置”改革,将以往的农村土地集体所有权和农户承包经营权的分置,拓展为承包权、经营权与集体所有权的分置,“承包权”从“承包经营权”中分离出来,成为一个相对独立的权利。与此相应,此次宅基地“三权分置”改革,则是将此前农户享有的使用权分为资格权和使用权。这一变革,使得集体经济组织之外的人员可以通过适当的流转渠道,在一定期限内获得使用宅基地的权利。

宅基地制度改革的一个重要动力是土地整合利用的需求。目前,随着大量农村劳动力进入城镇务工和长期居住,不少农村出现了众多住宅废弃乃至老村“空心化”的现象,同时占用耕地建设新村庄。这种状况加剧了农村耕地碎片化的状况。这类过度分割的老化的农村社区,容易出现所谓“反公地悲剧”。如美国哥伦比亚大学赫勒教授所指出,反公地悲剧与公地悲剧有对称性,后者产生于过多的使用权,共同体的任何人都有权使用资源从而导致资源过度使用;而前者则产生于过多的排他权,太多所有者拥有排他权从而导致资源的利用不足。

承包地的“三权分置”改革,可以为促进农村土地规模经营创造条件。宅基地的资格权与使用权的分置,也可以为宅基地成片复垦等土地整合提供有利条件。在创造有利的可能性的同时,宅基地的“三权分置”改革也可能成为各种各样资本下乡建“庄园”的通道。中央一号文件考虑到了这种可能性,要求严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。同时允许县级政府在符合土地利用总体规划前提下,通过村土地利用规划,预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。

从以往农地开发的经验来看,宅基地“三权分置”改革的落实过程中,要避免禁止建设别墅大院等政策“红线”被突破,需要引导和加强村民集体的谈判能力,通过有力发挥群众力量避免政策执行的走偏。

而培育村民集体谈判能力的关键,在于村民自治的落实,党组织在村集体的领导能力的发挥,村民对集体事务决策的充分参与,以及村集体合作社的培育和发展。

在此前四十年城市化和改革进程中,事实上已经有大量成功经验,珠三角地区的“城中村”发展即是非常重要的案例。在广州、东莞等城市的发展进程中,众多“城中村”一方面通过村集体租赁土地,或者通过集体企业开发集体土地(如兴建大型批发市场),每年为村民提供可观分红;另一方面,村民住宅提供大量廉价的出租房,为外来创业者提供既便宜又便捷的住处,形成适宜于中小企业发展的良性循环,并且有助于平抑房价。尽管多数农村缺乏珠三角那样的工商业发展条件,但在村庄发展进程中充分发挥集体组织和集体经济作用的经验,则是可以而且需要借鉴的。

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