上海共有产权房试点：搭建“四位一体”保障体系

2014年初，金师傅带着老伴从虹口区四平路旁的老房子里搬到了上海近郊浦东新区航头镇，在那里他以每平方米6000多元的价格购买了瑞雅苑一套65平米的共有产权保障房，总花费百万元拿到了该房的7成产权，心满意足。

金师傅告诉21世纪经济报道记者，他3年前搬到瑞雅苑时，那时候都跟家里的亲戚介绍自己买的是经济适用房，家里人都知道这种有限产权的房子，直到最近两年才听说共有产权房的说法。

金师傅的说法体现了上海共有产权房的蜕变。实际上，上海最初开始试点共有产权房时，是以经适房的面目出现的，从经适房发展为共有产权房，其间经历了一个曲折的发展过程。

近年来，在高房价地区如何解决“夹心层”群体的住房难题，共有产权保障住房开始被广泛讨论，并被寄予厚望。今年9月，住房和城乡建设部下发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，支持两市深化发展共有产权房试点工作，为共有产权房的推进工作吹响了进军号角。

事实上，上海推进共有产权住房经过7年试点，从经适房管理体系中独立出来，先后5次放宽准入标准，年均增加2万户签约家庭，房源主要偏向中心城区的居民，“十三五”期间计划新增8万套。在此基础上，2016年2月上海出台了《上海市共有产权保障住房管理办法》（下称《管理办法》）将试点经验进行文件总结。

长期来看，尽管《管理办法》在建筑标准、准入人群和市场投机空间等方面尚存继续深化规范的空间，但上海多年的经验无疑能够为全国其他城市推广共有产权保障住房提供借鉴。

共有产权房蜕变

公开资料显示，2002年上海曾撤销经适房发展中心，经适房随即退出市场供应，在上海出现了“断档期”，直到2008年经适房才在上海重新推出。2009年上海出台了《上海经适房管理试行办法》文件，首次明确提出了“有限产权”的概念，即购买经适房的居住困难家庭与政府分别承担房屋的有限产权。

两年后，上海“有限产权”的经适房制度在全市范围内推广，2011年上海的相关公开文件中，名称统一变革为“共有产权保障房（经济适用房）”。至此，共有产权房的概念得以明确，与之相关的配套政策也在此后陆续出台。

事实上，共有产权房与经适房的概念之间存在一定的差别。

易居研究院智库中心研究总监严跃进在接受21世纪经济报道记者采访时指出，共有产权房与经适房最大的区别在于产权的持有比例，共有产权房是家庭与政府共同持有（市民可向政府“赎回”产权）；而经适房5年内是有限产权，5年后是完全产权。

随着5年期限的逼近，部分共有产权房脱离经适房管理体系产生的问题也随之需要解决。其中最核心的问题便是，共有产权房满5年后怎样“赎回”产权，如何进入市场？这与经适房到期后自然成为完全产权截然不同。

因此，上海共有产权房的管理细则适时出台。2016年2月29日，上海市政府发布了《上海市共有产权保障住房管理办法》。

《办法》规定，购房人取得房地产权证满5年后，共有产权房可上市转让或者由购房人、同住人购买政府产权份额；上市转让或者购买政府产权份额后，住房性质转变为商品住房。政府指定的机构在同等条件下有优先购买权；放弃优先购买权的，方可向他人转让。共有产权保障住房被上市转让或者优先购买的，购房人按照其产权份额获得转让总价款的相应部分。

至此，上海的共有产权房才从经适房概念中独立出来，同廉租房、公共租赁住房、征收安置房一起构成上海“四位一体”的住房保障体系。

5次放宽准入标准

在上海，从经适房到共有产权房发展的几年间，曾经先后五次放宽“双困”家庭的申请准入标准。

21世纪经济报道记者发现，上海从经适房到共有产权房的发展历程中，重点调整了收入限额从人均月可支配收入2300元放宽至2900元、3300元和5000元到目前的6000元，个人财产限额从人均7万元放宽到9万元、12万元和15万元，调整到目前执行的18万元，且2人及以下家庭再放宽20%。

随着共有产权房的准入标准逐渐放宽，意味着市场需要更多的房源提供给不断涌入的需求人群。

21世纪经济报道记者统计上海市住房和城乡管理委员会网站上的公开资料发现，2011年至2014年（2015年至今的房源数据尚未公布），上海共有产权房共推出90652套房源，供应房源总体呈现出每年递增的趋势。

其中，2011年上海共有产权住房供应9587套，占比10.6%；2012年供应15331套，占比16.9%；2013年供应33386套，占比36.8%；2014年供应32348套，占比35.7%。

据上海市住房和城乡建设委员会的统计数据，截至2017年9月底，上海市共有产权保障住房的累计签约家庭约9.2万户，而2016年四季度启动新一批次申请受理工作后，累计受益的家庭可达3.9万余户。

在中心城区寸土寸金的上海，共有产权房无疑成为中心城区居民居住难题的一个有效解决途径。21世纪经济报道记者统计公开的90652套房源的分配情况发现，绝大多数共有产权房源是供应给中心城区的居民。其中，浦东新区、杨浦区和普陀区的共有产权房供应量位居前三；松江区、金山区和崇明区的供应量位居后三位。

其中，超过一半的共有产权房分配给了中心城区、近郊区的住房困难家庭。

上海市住房和城乡建设委员会表示，目前上海共有产权保障住房已经形成年均新增2万户家庭的趋稳状态，预计至第六批次供应工作基本结束，可累计签约近13万户。

共有产权房的最大优势就在于其价格亲民。资料显示，2009年上海共有产权房率先在徐汇和闵行两区试点时，彼时的共有产权房房源基准价在4800-5200元/平方米，相当于同期市场普通商品房价格的四至五成。

21世纪经济报道记者梳理2011年上海市共有产权房价数据，当年上海共有产权房的平均基准价格为6854元/平方米，而其周边的普通商品房平均价格则为12976元/平方米，共有产权房的均价仅为商品房均价的53%。

“十三五”期间目标新增8万套

对于金师傅来说，不久前住建部下发的《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》无疑是个好消息。

他告诉21世纪经济报道记者，家里至今还有亲戚在虹口区四平路边上的那一片老旧房屋里，几代同堂挤在面积很小的空间里，希望以后能有更多的共有产权房可以提供给他们。

住建部的文件中明确鼓励北京、上海制度创新，结合当地实际在建设模式、产权划分、使用管理、产权转让等方面进行大胆探索，并形成可推广的试点经验，无疑为上海未来的共有产权房发展注入强心剂。

但21世纪经济报道记者对比京沪两地的政策发现，尽管共有产权房在上海的试点经验已经走在北京的前面，但北京在共有产权住房方面同样发展迅猛。

今年9月30日，北京市首个共有产权项目——朝阳区锦都家园项目举行了公开摇号，这被媒体称之为“标志着中国正式迎来共有产权住房时代”。同一天里，北京集中挂牌出让了4宗共有产权住房用地，这是不久前正式实施的《北京共有产权住房管理暂行办法》发布后，北京供应的第一批共有产权住房用地，出让土地总面积达到了36公顷，项目建成后将新增共有产权住房建筑规模约69万平方米。

反观“走在前面”的上海，对共有产权住房保障体系已有相应的规划与举措。

上海市的共有产权住房保障措施早已在几年前便有序开展，目前正在按照计划有序推进之中。按照不久前发布的《上海市住房发展“十三五”规划》（以下简称《规划》），未来五年内上海在保障房体系建设中的重点是大力推动租赁住房的供应。

《规划》提出，“十三五”期间，上海住房用地供应5500公顷，其中商品住房用地2000公顷，租赁住房用地1700公顷，保障性住房用地1800公顷。预计新增供应各类住房约170万套，共计12750万平方米，其中租赁住房供应套数约70万套，租赁住房供应总套数占新增市场化住房总套数超过60%。

上海市规划国土资源管理局副局长岑富康在接受21世纪经济报道记者采访时表示，近阶段上海发布了“十三五”住房发展规划，商品住房和保障性住房继续保持稳中有升的供地态势。同时，上海正在大力推动租赁住房用地的市场供应。

那么，未来上海会像北京那样推出共有产权住房用地吗？

岑富康表示，上海在2009年就规划了22个大型居住社区，在这些大型居住社区当中，除普通商品房外，更多的是包括公租房、廉租房和共有产权房等保障性住房，这一轮“上海2040”总体规划中有关共有产权房的规划和土地供应都予以明确，将确保保障房用地的供应，共有产权房包括在内。

21世纪经济报道记者翻阅“上海2040”总体规划与上海“十三五”住房发展规划后发现，后者在文件中提及“预计新增供应各类保障性住房4500万平方米，约55万套”。

对此，21世纪经济报道记者采访了上海市住房和城乡建设委员会，相关负责人透露，上海“十三五”期间将计划新增供应共有产权保障住房8万套。

这对金师傅的亲戚来说，或许会是个好消息。

不断完善的细则

浙江大学公共政策研究院客座研究员夏学民表示，共有产权住房的出现，成为继商品房、廉租房之后，适合于绝大多数人群和城市的最佳住房保障制度。

共有产权住房被外界普遍看好的情况下，北京与上海两地的试点经验便成为各地重点关注的对象。21世纪经济报道记者通过对比两城之间的政策发现，上海丰富的试点经验值得北京参考，与此同时，北京最新出台的政策细则也值得上海借鉴。

其中值得一提的是，不久前北京市发布的《共有产权住房管理暂行办法》中明确规定了30%的房源应该面向没有北京市户籍的“新北京人”。

这项政策为非户籍常住居民敞开了共有产权房准入的大门，而这方面上海目前还没有相关政策出台，目前上海共有产权房的准入人群并不涉及外地来沪人员。

对此，上海住房与城乡管理委员会相关负责人表示，上海在构建“四位一体”、购租并举的住房保障体系中明确了，对城镇户籍的低收入和中低收入住房困难家庭，分别实施廉租住房、共有产权保障住房制度；对存在阶段性居住困难的青年职工、引进人才、来沪务工人员等有稳定工作的来沪常住人口，主要实施公共租赁住房制度。

除此之外，在人们近期比较关注的共有产权房未来可能会流入市场获利方面，上海目前实施《管理办法》中只对房源满足条件入市后的产权“赎回”进行了细致规定，但总体还是允许满足条件的共有产权房入市交易。

在浦东恒福家园小区门口做房产中介的王杰，不久前就遇到了一位前来挂牌出售共有产权房的客户，2居室挂牌价210万元。王杰给21世纪经济报道记者算了一笔账说，起初购买恒福家园两居室的7成产权花费不到40万元，如今就算是按照3万/平方米的市场均价向政府购买剩余的3成产权，需要60万元左右，但现在市场总价已经近210万元，中间差价有100万元左右。

对于这笔账，金师傅在听完后，立马反问道：“虽然房子升值了100多万，但谁会去卖呢？房子卖了，我们住哪去？”

最近，对于这笔理论上可能存在的升值，北京市则出台了相关应对措施。报道称，北京共有产权住房将真正实现“封闭管理、内部循环”，即共有产权房购房人取得不动产权证未满5年的，不允许转让房屋产权份额，因特殊原因确需转让的，可向原分配区住建部门提交申请，由代持机构回购，回购房屋继续作为共有产权房使用。

业内人士表示，目前上海共有产权房是在前端的准入条件与审核机制方面，制定了严格的制度从源头来限制市场投机，而北京市最新的政策是将房源彻底“封闭”在内部循环中，直接从房源入市的末端来掐断共有产权房流向市场套利的通道。