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地方财政收入必须摆脱对房地产业的过度依赖

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财政部8月11日公布的7月财政收支情况显示,当月全国一般公共预算收入16457亿元,同比增长11.1%。全国一般公共预算收入中的税收收入14429亿元,同比增长13.4%;非税收入2027元,同比下降2.9%。

数据显示,1-7月国有土地使用权出让收入23357亿元,同比增长37.3%。而上半年(1-6月)国有土地使用权出让收入18836亿元,同比增长34%,7月收入达到4521亿元。房地产相关税收也是地方财政收入的重要来源,7月份,契税365亿元,同比增长34%;土地增值税353亿元,同比增长15.4%;房产税261亿元,同比增长27.1%;城镇土地使用税287亿元,同比增长16.9%;耕地占用税43亿元,同比下降22.4%。

地方政府预算内收入与房地产业相关性比较强,当楼市行情比较热,商品房销售面积增速较快时,大约迟滞1-2个季度后,就会在财政收入增速上显现出来。当然,当销售面积增速下降,也会同样反应在财政收入方面。地方财政收入倚重房地产业的现象,导致中国楼市具有一定的周期性,即楼市过火的时候进行调控,而当楼市过冷的时候,地方政府就希望刺激楼市加快商品房销售,用以快速补充财力。

去年年初启动的刺激楼市政策就与此息息相关,通过去库存,刺激商品房销售,减轻地方政府的财政压力。现在,一二线城市相继实施了“限购、限贷、限售、限价”等政策,三四线城市也有一些陆续采取调控措施,商品房存库本身就已经很少,商品房销售面积增速会逐步放缓,未来公共财政收入也会重新面临压力。但是,土地使用权出让收入目前仍继续高增长,这是因为经历这一轮全国楼市去库存后,开发商必须增加土地储备才“有米下锅”。

有数据显示,2016年土地出让金占财政收入比重超过30%的省、直辖市有14个,其中有6个省、直辖市土地出让金的占比更是超过了50%。在地级市中,政府性基金收入占公共财政收入超过50%的地级市有169个,其中,政府性基金收入占公共财政收入超过100%的地级市有44个。可见,地级市的土地出让金占比也较大。

对于地方政府财政收支对房地产业的过度倚重,一种观点认为是分税制导致地方政府事权与财权不匹配造成的,巨大的基础设施投资缺口需要通过土地出让获得资金支持。而财政软约束机制导致地方政府在借债方面不受制约,出现了以土地为抵押,承诺土地出让收入偿还债务的做法,最终导致地方政府的债务规模不断攀升。

一方面,土地出让金占财政收入的比重过高;另一方面,地方政府性债务对土地出让收入依赖度也高。2013年12月审计署发布的《全国政府性债务审计结果》就显示,地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高,截至2012年底,11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93643亿元的37.23%。

地方政府大量的基础设施投资依赖土地出让金收入与房地产销售带来的税收,并将土地作为杠杆,通过透支未来进行杠杆化的债务操作,债务规模不断膨胀,进而,经济就更加依赖房地产业。这会迫使房地产政策在“一松一紧”中不断反复,因为楼市销售不旺可能导致地方政府债务链陷入风险,而这种冷热刺激也制造了大规模的市场投机行为,以及不断强化市场上涨预期,从而将楼市推向泡沫化。

目前,中央政府正在严控地方政府债务增量,并通过制定长效机制修复混乱的房地产市场。一线城市(其财政收入对房地产业依赖较小)正在试验提供共有产权住宅以及租赁房。如果全面铺开这一做法,地方政府将大幅缩减土地出让收入,同时还要为保障型住房融资。因此,未来地方政府必须摆脱对房地产业的过度依赖,在中央政府的帮助下逐步消化存量债务,减少增量债务,地方政府的主要工作要从投资转向公共服务,抛弃“GDP论英雄”的传统思维,各级政府的职能转变将决定中国经济转型的成败。

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