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房地产税成两会热点 立法及改革是个系统性工程

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房地产税立法及改革的主要目的应该是如何公平、有效、适度地筹集财政收入。

(原标题:房地产税立法及改革是个系统性工程 它甚至关系到财政收支结构和收入分配结构)

本报评论员 欧阳觅剑

近年的“两会”期间,房地产税话题都是一大热点,今年也不例外。这几天,已经有不少人就房地产税是否应该“开征”或者说“出台”进行了辩论。

大家口中所说的“房地产税”,主要是指向个人所有非营业用的房产征收的税种。对于这一设想中的税种,以前的称谓是物业税,那是借鉴国外经验,对property tax的翻译。后来人们发现,在我国已有税种中,房产税与物业税具有相似性。我国房产税暂行条例规定,个人所有非营业用的房产免纳房产税。但相比设立新的税种物业税,扩大已有税种房产税的征收范围似乎更具有可操作性,于是,人们逐渐改称这个设想中的税种为房产税。2011年1月,上海、重庆开始试点,对部分个人住房征收房产税。之后,人们讨论的焦点变成了房产税试点是否扩围。

但2014年“两会”期间及之后,“房地产税”取代了“房产税”成为大家对这个设想中的税种称谓,而房产税试点扩围的问题也很少被提及了。原因在于,2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“加快房地产税立法并适时推进改革”。《决定》中没有提到房产税或物业税。主张对个人所有非营业用房产征税的人为符合中央精神,就套用了房地产税这个概念。

从物业税到房产税再到房地产税,概念发生了变化,其实正是改革的方向和内容在发生变化,但一些人却坚持认为,这三个概念都是指向一个新税种——向个人所有的非营业用房产征税(它应该叫物业税)。这让人们困惑不已,以前说物业税,后来说房产税,现在又说房地产税,为什么变来变去?实际上,三个概念的指向是不同的。《决定》中所说的房地产税,明显不是指一个新的税种,《决定》要求的是加快立法而不是加快出台或开征。人们从字面意思去理解,都知道房地产税是一个综合的概念,包括与房产和土地有关的一系列税种。

我国的房地产税体系已经非常丰富,有房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税等,此外,营业税、个人所得税等税收中也有与房产有关的部分。现在房地产税已经涵盖了交易、保有等各个环节。前述五大税种2015年的收入共计1.4万亿元,全部属于地方税,占地方税收收入的16.9%。既然房地产税已经存在,那就不存在“开征”、“出台”的问题。所谓房地产税将“开征”、“出台”,是一种误解。如果将来要对个人所有的非营业用房产征税,那会以房产税扩围或开征物业税的形式出现,而不会是开征房地产税。

《决定》要求“加快房地产税立法并适时推进改革”,应该是指调整、完善房地产税体系。房产税扩围或开征物业税都要在房地产税的整体框架下考虑。加快立法则体现了税收法定的原则。

也因如此,如果房产税扩围或开征物业税,目的不会主要是为了调控房价。

几年之前,人们讨论物业税,有一个期盼是它能抑制房价。现在大家已经越来越清楚地认识到,物业税或房产税并不一定具有抑制房价的作用。当税种的设立、税率的确定等事项都需要通过制定法律,税收就更加难以担负调控的功能。那么,房地产税立法及改革的主要目的应该是如何公平、有效、适度地筹集财政收入。

从适度的角度来说,我国2016年一般公共预算收入占GDP的比例为21%,宏观税负已经比较高,那么,如果房产税扩围或开征物业税,就应该有相应的减税措施,以使宏观税负维持稳定。从有效的角度来说,向个人所有的非营业用房产征税,征收成本会比较高。有人认为,房地产税(其实是指房产税或物业税)不能普遍征收,而应有免征的住房或面积,这样的设想很美好,但其实很难实现,这样做会使这个税种的收入较低,相对其较高的征收成本,它会变成一个“低效”的税种。从这个角度来说,如果要向个人所有的非营业用房产征税,很可能会是普遍征收。从公平的角度来说,如果房产税或物业税要普遍征收,那房产少的人感受到的税负痛苦会比房产多的人更强烈,尤其是租房者,他们可能还要承担房东向他们转嫁的税负。随着个人税负增长,居民收入也需要相应增长,如果居民收入增长慢于个人税负增长,那就相当于他们的一部分收入被“抵消”,这也是一种不公平。

因此,房地产税立法及改革是一个系统性的工程,甚至关系到财政收支结构和收入分配结构,并不是简单地开征一个新税种。

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