国土规划纲要：城镇低效用地再开发成整治重点

（原标题：国土规划纲要再提低效用地再开发 将成城镇土地整治重点）

2月9日上午，国土资源部部长姜大明、副部长赵龙和国家发展改革委地区经济司司长刘苏社，在国务院新闻办公室举办的新闻发布会上，解读了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》有关情况。

据了解，《纲要》是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，《纲要》明确了国土开发、保护、整治的指导思想、基本原则和主要目标。“集聚开发”、“分类保护”与“综合整治”，被认为是《纲要》三大关键词。

姜大明在解读《纲要》时表示，国土集聚开发，就是以“四大板块”、“三大战略”为引领，以国家重点开发区域和优化开发区域为重点，打造若干国土开发重要轴带和重点集聚区，构建“多中心网络型”的集聚开发格局。

“分类保护”，则是基于资源环境承载力评价结果，针对5大类资源环境保护主题，区分3个不同保护级别，形成覆盖全域“五类三级”的国土保护格局。而“综合整治”，是指以主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中区，及海岸带和海岛地区为重点开展国土综合整治，形成“四区一带”的国土综合整治格局。

集聚开发构建“多中心网络型”格局

《纲要》提出，到2030年，国土开发强度控制在4.62%以内。优化城乡建设用地结构和布局，到2030年城镇与农村建设用地面积之比调整为3.9∶6.1左右。

对此，姜大明表示，以多中心网络型开发构建区域协调发展格局。《纲要》坚持处理好重点开发与均衡发展的关系，通过加大重要节点和轴带开发力度，增强集聚开发的辐射带动作用。在强调南北轴向发展的同时，更加关注东西轴向的开发，引导人口、产业和城镇向开发轴带和开发中心集聚，促进以人为核心的新型城镇化，推进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，逐步缩小区域差距，实现城乡一体发展。

这也被认为，与全国主体功能区的规划中，“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局相契合，是对区域发展总体战略和主体功能区战略的丰富。

国家发展改革委地区经济司司长刘苏社，对“多中心网络型”集聚开发格局两大思路的阐释，则进一步展示了国家层面规划制定的“多规合一”努力。

刘苏社指出，多中心网络型开发格局主要从两个方面来谋划。其中之一，就是推动建设国土开发集聚区，主要以全国主体功能区规划确定的优化开发、重点开发区域为基础，推动优化开发区域转变国土空间开发利用方式，加速提高重点开发区域集聚发展水平。

这被认为是规划制定部门尝试统一规划标准与思路、政策出发点更为一致的表现。中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所副所长徐泽此前曾向21世纪经济报道记者表示，推进“多规合一”面临的核心问题，就是部门间的协调问题。

城市土地整治重点：低效用地的再开发

在国土综合整治层面，《纲要》划分了主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区和矿产资源开发集中区，及海岸带和海岛地区的“四区一带”的综合整治区。

国土部副部长赵龙在解读《纲要》国土整治相关内容时表示，国土综合整治的目的是改善国土的质量，提高利用的效率，优化空间结构和布局。城市化地区整治的重点，是城市低效用地的再开发环境的整治。

2016年11月，国土部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》，采用包括鼓励土地权利人和社会资本自主、参与开发在内的激励措施，推进城镇低效用地再开发。

对此，上海交通大学城市科学研究院院长刘士林认为，这标志着我国将从过去的粗放式城镇化建设，进入新的阶段。

刘士林告诉21世纪经济报道记者，管理部门多次强调城市低效用地再开发，主要有三方面原因，首先，过去我国的城市化进程粗糙，城市发展“圈地”现象较多，各种原因导致了大量的城市闲置土地。其次，大城市土地开发进入低增长甚至负增长时代，城市要发展，就必须在现有的基础上，提高土地资源利用效率，从低效用地中“拿资源”。最后，也是为了应对城市经济发展模式转型压力，帮助实现城市创新发展。

落实分类、分级全域国土保护格局

在国土资源约束不断加剧的背景下，《纲要》国土保护相关内容，口径堪称严厉。

赵龙表示，《纲要》以资源环境承载力评价为基础，依据主体功能定位，按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大类资源环境主题，区分保护、维护、修复3个级别，将陆域国土划分为16类保护地区，实施全域分类保护。

值得注意的是，涉及土地管理制度、水资源管理制度、耕地保护制度和环保制度等的部分，《纲要》多次出现“最严格”的提法。

针对国土保护的重要性，赵龙解释称，国土保护是一个永恒的主题，只有加强保护才能实现资源的永续利用，实现国家的可持续发展，因此，《纲要》坚持保护作为规划的核心，坚持保护优先、自然修复为主，在保护中开发，在开发中保护。

不过，一些受访人士认为，在实际操作过程中，各项涉及国土资源开发和保护的“最严格”制度，想要切实落地，阻力仍然存在。

中国水科院水资源所水资源配置室主任谢新民认为，现行机制设计，一定程度上减缓了国家环保治理效率的提升。他告诉21世纪经济报道记者，以水资源管理制度为例，尽管政府早已出台“水十条”治理污染，但水利部门和环保部门分管水资源保护和水污染治理，并未完全形成合力，再加上水资源保护和治理缺乏明确的收益责任方，企业资本进入动力缺乏，想要真正实现最严国土资源管理和保护，还需进行更多制度上的改革探索。