18亿亩耕地红线倒逼中国城镇化路径选择

（原标题：18亿亩耕地红线倒逼中国城镇化路径选择）

2月4日，国务院印发《全国国土规划纲要（2016~2030年）》。作为我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，它的重要性似乎并没有引发相应的舆论关注。

《纲要》的重要性在这几个数字中可见一斑：到2030年，我国国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内；耕地保有量保持在18.25亿亩以上；用水总量控制在7000亿立方米以内。这意味着设定了国土开发强度“红线”，特别是18亿亩耕地红线再次板上钉钉。

关于18亿亩耕地红线，历来有很多争议。争议的焦点集中在粮食安全和城镇化进程方面。为了国家的粮食安全，必须保证18亿亩耕地的安全红线；而加速推进的城镇化进程，又被认为是对18亿亩耕地红线的威胁。

很多人认为，18亿亩耕地红线没有必要坚守。因为所谓“城镇化吞噬耕地”只是一个神话，城镇化意味着人口从农村向城市聚集的过程，集中居住带来规模效应，只会更加节约土地，怎么会是耕地红线的威胁呢？

房地产商任志强的一组数据广为流传：“中国的城镇建成区只有3.84万平方公里，约占整个国土面积的0.36%，但却居住了6.02亿人口。而农村的宅基地却高达16.8万平方公里，约为国土面积的1.75%，是城镇建成区的4.6倍，却只居住了7.2亿人口。”因此，城镇化进程不应该是耕地红线的敌人。

但是反过来看，按照这个说法，呼吁取消18亿亩红线，也就成了一个伪问题。如果城镇化进程真的节约国土面积，那么又何必对18亿亩红线耿耿于怀？因为反正不会触碰这条红线，有没有这条红线都无关紧要。

问题就在于，现实中的城镇化进程未必真的节约和集约。按照《纲要》披露，我国城镇化重速度轻质量问题严重。2000年~2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增幅。建设用地需求居高不下，2015年实际供地达到53万公顷。

从这个角度来看，设定国土开发强度“红线”就有了非常重大的意义，即倒逼中国城镇化路径的选择，让城镇化从“摊大饼”的粗放扩张真正向集约、紧凑型转变。这就是为什么《纲要》提出，要“转变国土空间开发利用方式”，促进城镇集约紧凑发展，提高国土开发效率。

要实现这种转变，需要我们对大城市的发展有一个更新的认识，即改变那种“严格限制大城市”的城镇化思路。道理很简单，大城市尤其是特大城市，更具人口集聚功能，也更能节约土地。

根据住建部数据，2014年农村居民点（自然村）、建制镇、小城市（含县城）、中等城市、大城市、特大城市、超大城市，其人均占地面积，依次递减为237、203、130、125、118、113、99平方米。在工业用地上，大城市的产业园区同样具有规模化、集群化效应。

中国的几个一线城市出现了越来越多的“城市病”，比如房价飞涨、交通拥堵，是因为它们太大太密了吗？不是，是因为一线城市太少了。当前，中国城区常住人口1000万以上的超大城市只有4个，不仅比一些发达国家人口占比少，也比国际平均水平低。所以有经济学家认为，中国需要8个一线城市，让更多的一线城市来分担人口流入。

中国城镇体系的一大特色就是等级森严，资源的分配首先按照行政级别来定，这也导致了特大城市数量太少而越发臃肿的“马太效应”。去除这样的行政思维，更有利于城镇体系尤其是大城市格局的优化。

在18亿亩耕地红线的前提下，有人担心特大城市进一步发展会受到土地资源的制约，但市场机制可以解决这个难题。在年前发布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提出，对于直辖市和部分补充耕地能力严重不足的省份，可向国务院申请国家统筹。这意味着在“调地价、控房价”的要求下，部分省份可实现耕地跨省占补平衡，从而保障这些省份的土地供应。这是跨省耕地占补平衡自2004年被叫停后，中央重启该政策。

结合《纲要》，再回头看《意见》，显然两者不是孤立存在的，而有着内在的逻辑联系，它们也许预示着中国城镇化道路的重大选择。