土地续期：香港经验的启示

（原标题：土地续期：香港经验的启示）

商品房70年土地使用权这一事实，人人皆知，但大家对“70年后怎么办”问题的普遍心理是，这事情还早得很，把它留给子孙吧，他们会比我们更有智慧。然而日前温州一批住房面临的难题，陡然间让人意识到，续期问题比预想来得早。

土地续期难题大多发生在前殖民地经济体，如新加坡、马来西亚和香港。虽然中国土地公有形成的历史背景与那些殖民地经济体完全不同，但政府拥有土地所有权并向私人出售使用权的做法一模一样，而面临的续期问题也十分类似。

新加坡1965年才独立，而新加坡公有土地使用权出让绝大多数是99年，所以暂时还未出现续期难题，受续期问题困扰最大的无疑是香港。众所周知，香港新界地区是英国向清政府租借的，1997年到期，所以殖民地政府批地最长期限也是到1997年，因此，到1997年新界地区所有土地官契将全部到期。如何处理到期后的土地问题，一度成为香港能否顺利回归的重要因素之一。最后，政府决定所有业主不必补交地价自动获得50年土地租契延期，即延伸到2047年，回归的一个重大障碍因此被扫平。

虽然不需补交地价，但业主必须向政府按年缴纳一笔 “地租”，地租的标准固定为年度租金评估值的3%。香港房产税叫“差饷税”，征收方式与绝大多数国家不同，大多数国家是根据评估房价的一定比例征收（如0.5%-3%），而香港是按年度评估租金征收，目前是5%。例如，一套价值1000万元的住房，每年有30万元租金收益，那么，业主需要交纳的房产税是1.5万元，地租是9000元。以每年9000元的“地租”而继续使用土地，看上去还算不错。

那么，2047年之后怎么办？因为这次续期是特定背景下的特别处理，政府并没有将其法律化、永久化。在这个问题上，香港投资者态度像极了目前中国内地的业主，他们不太考虑期限问题，在炒作气氛下，剩余年限多少对房价影响很小，而偶尔有人提起这个问题，大家都会挠挠头，选择暂时不想它。

新界之外的地区，近年来也出现了两个续期的个案，引发了重大关注。一个是使用权从1936年开始的一个大型居民区，到期后政府也是以收取3%地租的方式予以续期。另一个是商业项目，到期后补交了69亿港元的地价才获得续期。

而在英国占领香港岛的最初，土地拍卖期限比较随意，是否可续期，续期如何收费完全视乎殖民地政府的主观态度。当时殖民政府更像是一个房地产总开发商，其他人像分包商，整个香港地产经济规模也不大，这种有些随意的处理方式并无大的问题。

香港的案例，给了我们一些思考。

土地续期问题，不能仅仅从法律和经济角度出发。从产权角度看，土地使用期限出让到期后，所有权人即有权收回使用权，要继续使用就必须重新竞拍。私人这样处理其拥有的土地，不会有任何人有任何的意见，因为在法律上他完全有权力这么做。土地公有的政府这样做却是不妥的，这是由政府的性质决定的。政府是提供公共服务的实体，而不是一个以盈利为目的的实体，那些不拥有土地的政府在履行公共服务时，通过征税筹集资金，而拥有土地的政府相对来说有一个优势，就是可以通过土地筹集一部分资金，但这并不意味着政府非要将其手中的土地产权价值最大化。前不久媒体曝出某些地方墓地续租的事，按重新拍卖方式续租，就是追求土地价值最大化。如果温州政府按照重新拍卖的方式收取下一个70年使用权，恐怕这些房屋业主要支付的成本远不止住房总价的1/3。

从历史上看，不论是强行殖民占领，还是通过革命途径将全部土地控制在政府手中，其初始都不是以土地利益最大化为目标，而是以土地为手段来实现其公共目标或政治目标。从现实看，香港的例子也是明显的。如果香港政府要求业主补地价才能继续居住，从法律上或从产权意义上，是完全行得通的，但它没有这样做，而是通过小数目的“地租”给业主续了期，而在对待商业项目上，则遵循了一般的产权市场化原则。这是因为，从资金需求看，没有必要把自己的产权权利充分发挥。同时，政府也没有明确颁布法律，表明自己不具备这个权利或放弃这个权利，这样就留有一定的弹性空间。

从政府公共服务性质出发，我们不难得出续期问题上应遵循的一些原则。

第一，绝大多数情况下没有必要重新按市价收取土地使用费。如果借鉴香港经验，以年度“租金”来解决续期问题，既可以增加政府收入，又可以让房屋业主的负担在可承受范围内，而租金可以随房价动态调整，政府可以分享土地增值收益，更加合理。

第二，在统筹地租、房产税和其他税收，确定合理的总征收水平之后，公平分配各种负担。

从法律和经济形态上看，租与税是性质完全不同的两个东西，前者体现的是政府所拥有土地的产权价值，而后者体现的是一种强制、无偿的权力。但从政府性质出发，它们只是为公共服务筹集资金的不同手段而已，没必要将它们严格区分。

因此，正确的方式是，在确定总的资金支出需求后，再确定筹资总水平，然后再确定地租、房产税和其他税收之间负担的比重，以体现公平负担原则。首先，地租、房产税都是由房屋业主支付，相当于财产税，财产税总量与其他税收总量保持什么比例，意味着财产所有人在公共服务中负担的轻重。其次，地租由土地到期业主负担，房产税则是所有房屋业主负担，这个也应该在公平合理的前提下，仔细确定。

第三，中央可以提出一些基本原则，但解决续期问题的主体应该是地方。在世界上绝大多数国家，房产税都用于治安、教育、环境等城市公共服务，所以房产税税负确定和征收也是地方政府的事务。同样，如果以“地租”方式解决续期，地租也主要是用于解决地方事务，而每个城市的经济发展水平、公共支出需求以及资金来源差异极大，应该允许地方自行确定是否以“地租”方式解决续约问题，具体的地租收取方式和收取水平等事务，以使开支与收入相称，提供更好的公共服务，在户籍制度放开后，不同城市公共服务的性价比将成为影响人口流动的重要因素，从而达成良性竞争。

第四，在税收和地租问题上，遵循民主程序越来越来重要，是事情最后办得好还是办得坏的关键。

上述设想能顺利实行有一个前提，就是地方政府在公共服务支出和收入问题上遵循民主决策程序。中国现在地方政府最大的问题是缺乏民主决策程序，有些地方政府背离政府基本性质，追求利益最大化，导致乱政频出，在不同社会群体之间产生了严重的利益失衡。

以“地租”方式解决续期问题，同样涉及巨大的利益再分配问题，即便在香港那样的法治社会，续租问题也常常闹得意见纷纭。如果没有健全的民主决策程序，要么过度征收，要么过度让利，要么像今天的房地产市场一样，成为腐败的温床。