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黄小虎:征地制度改革要与税改同步

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“要改革现行征地制度,必须考虑如何解决地方政府的财政问题。应在归并、减少相关税种的前提下,对不管是国有的还是集团的建设用地开征土地财产税,让地方政府的财政能够维持下去。”在接受中国房地产报专访时,中国土地学会副理事长黄小虎认为。

■本报记者 线丽阳 北京(楼盘)报道

“要改革现行征地制度,必须考虑如何解决地方政府的财政问题。应在归并、减少相关税种的前提下,对不管是国有的还是集团的建设用地开征土地财产税,让地方政府的财政能够维持下去。”在接受中国房地产报专访时,中国土地学会副理事长黄小虎认为,土地财政和土地金融的持续发展,使地方政府财务中蕴藏的金融风险日益突出。

在关于土地改革的探讨进行20多年之后,我国由于政府垄断征地、被征地农民补偿款较低等因素引发的社会矛盾依然相当严重。接下来,征地制度改革必须要同步进行。

中国房地产报:当前征地制度面临的主要问题是什么?

黄小虎:现行征地制度最大的问题主要有两个。一是征地补偿标准低,实际上就是按照农地价格来补偿。农民被征地后,生活成本会高很多,依照农地价格补偿很难维持他们长远的生计。理论上说农民可以再就业,但实际上农民的文化水平、技能水平偏低,就业会很困难。

这个补偿标准受到被征地农民的强烈抵制,实际上已经行不通了。一些发达地区的实际补偿已经很高了,但没有规范,谁闹谁就可能补偿多。还是要改革制度,加强规范才好。

第二,我们的土地制度还规定各项建设必须使用国有土地,这句话反过来说就是集体的建设用地不允许进入市场。就是说农民只能等着国家征地以后,才能被城市化。农民不能运用自己的土地资产进入市场来实现保值增值的功能,农民的土地财产权不能够通过市场交易得到实现,这就意味着不可以通过自己的努力改变自己的经济地位,我们常说这是对农民权利的一种剥夺。这个问题是与全体农民之间的矛盾。

中国房地产报:说到问题,就需要进行改革。您认为,当前中国征地制度改革面临的最大阻碍是什么?

黄小虎:政府经营土地。政府既管地,又卖地,既是裁判员,又是运动员。要改革现行征地制度,就不能回避这个问题,如果不碰它,征地制度就改不动。

当然,政府也有难处,我们的土地有40%是基础性、公益性的用地,这块是净投入;大约30%是工业用地,工业用地基本上是低价地,还要采取种种措施来招商引资,这一块也是赔钱的;另外30%的经营性用地,通过招拍挂的方式来取得收入,用于资金平衡。

在东部发达地区,因为经济机会比较多,投资很快就有收益,在一段时期内可以达到平衡。但在中西部地区,由于相对来说比较落后,很多钱投下去没有太多企业进来,企业进来后收益也不好,税收也很少,所以资金很难平衡。假如再允许集体建设用地进入市场,那政府可卖的地就少了,资金窟窿怎么补?建设怎么搞?这是很现实的问题,因此征地制度的改革迟迟没有迈出步子来。

中国房地产报:实际上地方政府对土地的依赖非但没有减少,反而逐渐在加强。

黄小虎:对,这样就出来一个新的东西:土地金融。就是拿着土地去抵押、去贷款。

现在清理地方债,大多数属于土地金融。债务到期还不上怎么办?银行借新还旧。借新钱就要抵押新的土地,那就还要征农民的地,这样就形成一个恶性循环:不断征地,不断卖地,然后不断抵押。

中国房地产报:地方债里面土地融资占比多少?

黄小虎:所谓正规的地方债,现在全国还在少数地方搞试点,数量很少。地方债主要还是土地金融形成的,现在逐渐到了还款高峰期,问题就出来了。现在中央紧急进行地方债务审计,就是想把这个问题搞清楚。

中国房地产报:基于地方政府这样的财务背景,下一步土地制度改革具体应该怎样实施呢?

黄小虎:要改革土地制度,必须要让城市的建设资金有一个新的渠道,来让地方政府的财政维持下去。现在我们主要是在增量土地上做文章,今后应该在存量土地上做文章。第一,对不管是国有的还是集体的建设用地开征土地财产税,土地财产税国外已有成熟的经验,他们的做法我们可以借鉴。当然,征收财产税要把我们现有的税收进行调整、归并和梳理,然后对存量土地征税。

第二,关于农村的集体用地,我们承认这块地还是农民的。要确保农民的土地权益得到保障。由于改造后农民土地的投资环境发生变化,地价升值,因此改造资金农民要承担一些,农民集体可以用自有资金,也可以吸收社会资金。在新的机制下,城市发展所需资金,主要来自社会,而不是政府的投入。

这样一来,政府的角色也发生变化了,不卖地就不是运动员了,政府的职能完全是裁判员,主要发挥管理、监督、指导和协调的作用。这时候政府还要不要征地,还是要征,但是只限于基础性的、公益性的建设用地,而且征地的补偿标准不能按照农地标准来补偿,应该按照土地改变用途后的市场价来与农民商量。征地补偿费超过一定额度的,可以发行土地债券。农民如果不接受,那就应该征收所得税。按市场价补偿,农民所得属于财产收入。政府对居民收入征税,天经地义。

作者:线丽阳

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