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房地产税改革试点:税收定位和征管难点

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中国的房地产税改革,历经了“试点—立法—再试点”的循环。

2011年在上海和重庆两地试点房产税之后,于2013年提出了房地产税的改革方向是“立法先行”。在经历了8年的尝试之后,于2021年的5月份重启了房地产税的改革试点,将通过多地试点来总结经验,为将来的立法工作打下基础,由此可见这个税种的重要性和复杂程度。

2021年10月,全国人大常委会根据《中华人民共和国立法法》,授权国务院在部分地区开展房地产税的试点工作,并根据《立法法》将授权期限确定为5年。房地产税也一改往日的“但闻楼梯响,不见人下来”,正式拉开了序幕。按全国人大常委会的授权决定,房地产税试点的具体办法由国务院制定,试点地区人民政府制定具体实施细则。

新试点定位“引导住房合理消费”

正确理解现阶段的房地产税,要把握两个“不同”:新时代的不同,与西方国家的不同。

自2013年党的十八届三中全会开始,关于房地产税改革的表述,往往都跟“健全地方税体系”同时出现,房地产税的最主要功能是为了弥补地方主体税种的不足。这是与中国的税收体制和改革相关的。

一方面,中国是一个以间接税为主的国家,间接税占全部税收收入的70%,间接税大多数是比例税率,无法根据企业利润或者个人收入进行调节,在终端消费甚至还是累退的,因此间接税占比过高,不利于收入再分配。

另一方面,随着2002年所得税分享改革和2016年全面“营改增”,中国的前四大税种没有一个是地方税,要么是中央地方共享税(增值税、企业所得税、个人所得税),要么就是中央税(消费税),而前四大税种占中国全部税收收入的比重高达78%。

不过,全国人大关于房地产税改革试点的定位是“引导住房合理消费”,因此中国的房地产税的征收范围一定是相对较窄的。我们依据上海市住房持有数据,发现如果采用人均60平方米的免税面积,前80%的家庭是不用交税的。由于征税范围有限,房地产税的税收收入也会相对有限,其取代现有前四大税种的可能性非常小,因此短期内不足以构成地方主体税种。

房地产税在西方国家是一个常见的税种,虽然在不同国家的称谓不同,但总体上呈现了三个相同的特征:首先是基层辖区的主要税种和主要财政收入来源,高层级政府几乎不分享该税种的收入;其次是普遍征收,很少有免税的规定;最后是地区间的税率存在较大差异,税率标准由各地方自由决定。

房地产税在西方国家的这三个特征,与该税种的使用用途直接相关。大多数国家都将该税种作为地方提供公共服务的主要资金来源,将收税和支出的权力交给基层政府,让他们互相之间展开竞争,以最低的税收成本提供最高质量的公共服务,从而对基层政府的财政扩张行为进行约束。从居民角度来说,居民可以采取“用脚投票”的方式选择自己的居住区,那些公共服务更好的辖区会吸引更多居民,从而推升房价,辖区的房地产税收入也因此增长,由此可以提供更好的公共服务。

中国房地产税的定位与西方国家是完全不同的,一方面,房地产税的收入相对有限,无法保障基层政府的运转和公共服务的提供,基层财政还是要依赖于上级政府的财政转移支付;另一方面,影响中国住房价格的高质量公共服务,其财政资金来源往往也是高层级政府,例如医疗、交通、教育等,一刀切地将房地产税收入划归基层财政,也会带来地区间的不公平。

中国现阶段的房地产税,其主要的作用是调节效应,而非水平效应。在共同富裕的大背景下,充分发挥税收在二次分配中的作用,是实现共同富裕的重要抓手。

房地产市场在近年来的蓬勃发展,产生了巨大的财富效应,居民之间的财富差距远大于收入差距。例如,上海市前0.1%家庭的人均住房面积超过300平方米,而最低的5%家庭的人均住房面积不到15平方米,并且这种财富效应往往又来源于政府的公共投入,例如交通基础设施、环卫绿化、公共服务等等。

房地产税和个人所得税都可以归为资本利得税,即资本投资产生的收益要跟劳动收入一样纳税,从而做到了税收的公平。在共同富裕背景之下,理解新时代的房地产税,也就很容易得出几个基本原则:

首先,中国的房地产税一定不是普遍征收,因为主要是起调节效应,要优先保障居住需求,一定范围的免税条款(面积或套数)会将约80%的家庭排除在外,这个税种真正涉及的家庭数量在20%以下。

其次,中国房地产税的税率应该是累进的,因为这是一种资本利得税,要与个人所得税进行靠拢。累进性是再分配的基础,同时累进性还更容易达到房地产税的另一个目标:房住不炒。

最后,这次的房地产税试点,一定会动存量房产。上海在2011年试点的房产税仅针对新购住房行为,因此效果非常弱,即便如此,上海市的政策也在人均60平方米免税面积的门槛上有积极作用。房地产税是持有环节的财产税,这意味着只要还在持有,无论是存量房还是新购房,都要纳入征税范围。

产权问题和信息共享是征收难点

房地产税一旦正式进入试点环节,由于一些配套制度还不够健全,其征收难度还是非常大的。

首先就是产权问题。中国的房产产权形式复杂,各地区差异巨大,如果以房产市值作为征收依据,很多的房产并未取得完整产权,例如小产权房,在产权未合法化的状况下,征税是无法落地的;此外,还有一些房产虽然是完整产权,但是并不属于商品房,例如经济适用房、机关和事业单位的福利房,以及一些共有产权的住房,这些住房在未交易的状况下,其市场价值也是无法获得的。

另外一个征税依据是租金收入,1986年的《中华人民共和国房产税暂行条例》就规定租金的12%是应纳税额,但是该政策在征管环节的难度极大,税务机关无法获取个人之间的租房行为的信息。

我们不能寄希望房地产税去解决中国住房的产权难题,因此需要把握两个基本原则,一是完整产权是征收房地产税的前置条件,二是可交易是市场评估价的基础。

其次是部门间的信息共享难题。住房产权管理在住建部门,征税在税务局,一旦涉及对存量房征税,就要求住建部门将底层数据向税务局开放,并且要及时动态更新,要做到完全的开放,难度还是存在的。

上海市在2011年开始的房产税试点,在征管环节有一个明确的“抓手”,即所有新购住房都要求住建部门提供购房人家庭名下的房产信息,但也仅提供已有住房面积和是否首套,并没有提供已有房产的具体信息。这种“抓手”之所以有效,是因为住房交易环节涉及其他税收,需要税务局的干预,因此有一个清晰的时间点。

此次的房地产税试点之后,缺乏一个清晰的时间节点,比较可行的是在每年的12月31日,住建部门向税务局一次性推送全部住房产权数据,而对于年中买进卖出的行为,涉及数个月的纳税义务,则需要另外核算。

最后是居民的策略性选择。任何税收政策的实施,微观经济实体的第一反应,往往都是采取策略性行为去避税。

大多数住房市场的调控政策,都是以家庭为单位的,一些居民家庭为了绕开政策管控,就选择拆分家庭,例如2010年的住房限购政策就导致了“假离婚”。而在上海2011年的房产税试点过程中,新购房家庭为了避免纳税,就通过多个家庭合买的方式,将各自的住房面积减少到人均60平方米,其中非首套住房的购买中,有22%是两个以上家庭共同持有。

这次的房地产税试点,事先需要充分考虑到居民的策略性选择,一来是希望征税能够落到实处,二来也是要避免对社会造成不良影响。

(作者为上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师)

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