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五年间87个城市"城扩人走" 警惕新城变鬼城

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最近一段时间,一些资源型城市、人口流出城市的房价引起关注,“一套房不足十万块”,对“鬼城”的讨论再度热烈。

城市的发展,离不开空间与人口。21世纪经济报道记者根据住建部发布的城乡统计年鉴统计发现,2014年至2018年五年间,有451个城市“城扩人增”,有87个城市“城扩人走”,有18个城市“城缩人增”,有13个城市“城缩人走”。

在推进“以人为本”城镇化的今天,政策的转向,让人口的城镇化,加速追赶土地城镇化的脚步,但一些结构性的问题,依然存在。

八城城区面积扩大一倍

我们的城市,扩张到底有多快?

根据住建部发布的《2018年城乡建设统计年鉴》,2018年,全国城区建成区面积58456平方公里,相比十年前的2009年增长了53.4%,而城区常住人口则为5.1亿人,相比十年前增长了35.8%。一些学者提出的“土地城镇化快于人口城镇化现象”依然存在。

不过,需要指出的是,2018年的这两组数字相对于2014年,则分别增长了17.4%和14.9%,增速差距正在缩小。显然,人口的城镇化,正在快速追赶土地城镇化。

“城镇化正在做结构性的调整和转型”,中央财经大学城市管理系副教授王伟告诉21世纪经济报道,一方面是“三去一降一补”,房地产产业结构性调整的背景下,以土地为关键要素的城镇化趋缓。另一方面,“三个1亿人”政策下,户籍制度的放开,也提升了人口进入城市的规模和速度。

总量趋缓的背景下,结构性的问题凸显出来。

对此,21世纪经济报道记者统计了在2014年与2018年的城乡统计年鉴中,均有数据的634个城市。结果显示,634个城市中,有61个城市的城区面积基本持平,31个城市城区规模有所减小,而另外的542个城市,城区面积都有所扩大。

而从城市扩张速度来看,剔除新设立的三沙市,有8个城市在这五年间实现了“再造一个城区”,分别是青海海东市,新疆双河市、贵州遵义市及其代管的赤水市、湖南洪江市、河南三门峡市和广东汕尾市,他们的城区建成区面积都扩大了一倍以上,其中海东和双河的城区建成区面积则扩大了两倍。另外,还有39个城市的增长超过50%,其中,西安与成都两个西部副省级城市赫然在列。

显然,这些扩张最快的城市,以中西部的中小城市为主。那么,大城市的扩张状况如何?

从总量来看,重庆、北京、广州、上海、天津、东莞、成都、深圳、南京和武汉,是字面意义上我国“最大”的十个城市,他们的城区建成区面积在全国靠前。另外,青岛、西安、杭州、沈阳、郑州、长春六个城市的城区建成区面积也在500平方公里以上。

在这16个城市中,只有北京、东莞和深圳的建成区面积,在这5年间的增长不到10%。剩下的均在10%以上。

而西安、成都、青岛、天津和郑州,则依次是这些大城市中增长最快的五个城市。

有城市人口流失超百万

以人为本是新型城镇化的根本价值遵循。如果以城区常住人口的变动来看,城区人口流失的城市数量,远远大于空间上缩小的城市数量。

所谓城区人口,按照住建部的定义,是指划定的城区(县城)范围的人口数,以公安部门的户籍统计为准。城区暂住人口,是指离开常住户口地的市区或乡、镇,到划定的城区(县城)范围居住半年以上的人员。根据城区户籍人口与城区暂住人口数量之和,即可计算当地的城区常住人口。

从2018年数据与2014年数据对比结果来看,城区人口减少的城市数量,是城市面积减少城市数量的两倍,有122个城市在这5年间出现了城区常住人口减少。5个城市基本持平,507个城市保持了城区人口正增长。

其中,吉林龙井市,广东揭阳市和湖北洪湖市,是仅有的三个城区人口减少超过50%的城市。

实际上,在人口下降的城市中,主要还是以三四线城市为主。不过,从绝对规模上来看,城区人口流失较多的城市主要有两类,一是年轻人持续流出的东北城市,二是被两大一线城市持续吸纳人口的珠三角城市。

比如揭阳市,过去五年城区常住人口流失超过百万。另外,乌鲁木齐、鞍山、遂宁、佛山、中山、郑州、营口和抚顺的城区常住人口流失,也超过了十万。

需要注意的是,一些在东部沿海地区的经济发达城市,由于省会和周边一线城市过强的吸附效应和自身的老龄化,城区人口流失的现象也十分明显。除了上述揭东、佛山、中山等地以外,嘉兴、洛阳、安顺等地2018年对比2014年城区常住人口也减少超过5万。

而从人口增长的城市来看,新疆五家渠市、青海海东市、江西共青城市、湖南洪江市和浙江平湖市,从2014年到2018年城区常住人口增长了超过一倍。

从人口增长的绝对值来看,有11个城市在这五年间增长了超过100万城区常住人口,分别是天津、成都、武汉、杭州、重庆、深圳、广州、西安、青岛、宁波和济南。值得注意的是,宁波的增长率达到97%,仅次于前述5个翻倍城市。

提升城市紧凑程度

随着人口流出和产业的收缩,再加上不科学规划导致的城市空间分布不合理,一些扩张型的城市新城新区被称为“鬼城”,一些资源枯竭城市的房价则屡创新低。

城区人口密度,反映了城市对建设用地的利用效率和紧凑程度,是收缩型城市从增量规划转为存量规划过程中,一个值得重视的指标。如何衡量一个城市的紧凑程度?人口流入和城区扩张如何保持一个适度的标准?一个可以参考的标准是,《河北雄安新区规划纲要》就提出,以1万人/平方公里的标准,进行人口密度的控制。

如果按照此标准,103个城市的紧凑程度是在1万人每平方公里以上。具体来看,排在前面的城市,多为南方城市,乐清、珠海和上海位列前3,个旧、常宁和深圳紧随其后。

同时,还有40个城市的这一标准甚至没有达到0.5万人/平方公里。三沙、双河、图木舒克、阿拉山口、东方、江阴、绥芬河、德令哈、嘉峪关和中山等城市密度更低。

是什么导致了这些城市的开发强度不高?一些观点认为,城市扩张思维和土地财政导致的新城新区建设,可能是一大原因。国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的数据显示,2016年,全国县及县以上的新城新区数量3500多个。

暨南大学教授、中国城市规划学会委员胡刚表示,很多城市通过新城新区建设,把城市建设摊子铺得太大,开发强度和人口密度都比较低,就容易形成烂尾。实际上,国家发改委已经提出了收缩型城市的概念,也就是提倡人口流出的城市,发展紧凑型城市,就是要集聚产业和人口,提升城市的聚集效应。

而另一些观点则指出,由于人口进一步向中心城市和都市圈聚集,一些城市的收缩和人口密度的降低,已经成为必然。

图甘俊摄

对此,王伟则指出,一些城市的衰落是自然而然的,我们要相应制定减量发展的体制机制,尤其是对于资源枯竭型城市而言,一是国土空间规划的顶层设计,要留出特殊类型功能区,给予这些城市特殊定位,二是要从政策支持、财政帮扶、考核机制等领域,给予这些城市客观上的实际帮助,最后,对于这些城市本身而言,则要转变扩张发展理念,摆脱等靠要思想,做好减量发展时代的准备。

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