全面放开落户需要一篮子的配套政策

（原标题：全面放开落户需要一篮子的配套政策）

2019年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），以促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革。意见要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。城区常住人口500万以上的超大特大城市实施的积分落户政策，要精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。此《意见》甫一公布，就在社交媒体上广泛传播，由此可见公众关注度极高。这也反映了中央文件精神及时回应社会的最强烈的需求。

中国城市的规模等级是自上而下、分级管理的体制，对劳动力流动的限制，自然是分级管理。《意见》中的落户政策也正是分城市规模的差异，标准也不同。

1996年以后，中国人口流动加速，城市也在适应流动人口占比提高的现实，2008年前后，以上海为代表的大城市率先改进外来人口的公共服务准入政策，启动“进城务工人员随迁子女义务教育三年（2008-2010）行动计划”，致力于解决非上海户籍人口子女的义务教育入学困难，北京等地也在降低随迁子女的入学门槛。当时的整体趋势是户籍政策不断弱化，异地高考等政策也不断地在讨论酝酿中。

2013年6月，国务院向全国人大汇报的城镇化进展，对城市规模分级管理的口径是：“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件”。12月，全国城镇化工作会议召开，扭转了6月份的提法，后两项变为“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，对大城市落户条件的要求明显提高。

随后，城镇化工作会议的精神在2014年落实为国家新型城镇化规划。在这个规划的基础上，中央同年还发布了户籍制度改革的文件，同期还更新了城市规模的分类标准，将城市分为五类七档。由于中国缺乏准确、公认的城区人口数据，我们以国务院批复的城市总体规划中的中心城市人口上限，作为官方认定的城市规模级别定位。具体参看下表（表1）。

表1：城市规模分类（大城市及以上）

资料来源：国务院和国务院办公厅批复的各城市总体规划，按中心城区常住人口上限排序，绝大多数城市的规划时间到2020年。

从新型城镇化规划的本意来看，政策鼓励城市化，规划提出“3个1亿人”：促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。政策希望大家去中小城镇，不要去大城市，自然也就变相鼓励了大城市对外来人口落户提高门槛。

长期以来，全国及各地方处于快速的乡城流动进程，没有体会到劳动力不足的困境。但这个时候，城市化的趋势已经放缓，外出农民工增速明显放慢（图1）。2012年以前，每年的外出农民工增量，高达500万左右；受严控特大城市政策的影响，2015年以后，跌至100万以内。此外，进城农民工的数量开始变成负值，亦即农民工返乡。

图1：农民工的结构及数据变化（2008-2018）

数据来源：历年农民工监测调查报告，国家统计局。单位：万人。

为什么会这样？这是由人口流动的特征决定的。20世纪90年代以来的二十余年，中国人口迁移呈现三个特征：从中西部向东南部，从农村到城市，从小城镇到大城市。

空间上，王桂新教授总结为人口迁出呈“多极化”，迁入则更加集中化，原有人口迁入集中的地区，从他们的迁入强度变化来看，表现出强者恒强、强者更强的特征。人口迁入重心北移，长三角都市圈取代珠三角都市圈成为21世纪以来省际人口迁入的主要地区（图2）。

图2：省际人口的临时性迁移：1985–1990（左），2000–2005（右）

资料来源：Liu et. al, 2017

劳动力流向的城市规模等级也向大城市集中，由于“乡城流动”模式主导了2000年至2010年的人口迁移，这些人口的流动范围越大、迁移距离越远，他们就越有可能迁入人口规模更大的城市（表2）。也就是说，远距离流动的农民工，更倾向大城市。

表2：外出农民工的迁移目的地分布（2015）

数据来源：2015年农民工监测调查报告，国家统计局。

在这种流动特征的背景下，如果限制大城市的落户，自然会抑制真实的城市化速度，进而影响经济增长。这样下去，也无法完成“3个1亿人”的计划。

2016年初，国务院发文鼓励各地区全面放开放宽落户条件。下半年，国办发文落实，推动1亿非户籍人口在城市落户（3个1亿人中的第1个），在“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%。中央还出台新的转移支付、基建经费支持、建设用地指标等激励地方政府降低门槛。

这时的落户口径，比2014年的新型城镇化及户籍改革的口径有明显的放宽：

1.提出重点群体的概念，包括大学生和参军进城人群、就业居住5年以上、举家进城、留学回国、技术工人等，优先解决这些人的落户。

2.超大城市和特大城市的落户松动，郊区、新区和户籍人口比例低的地区，要进一步放开，放开指标控制。

3.城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。

但这个文件落实得不太理想，除了部分二线城市开启了抢人大战，对本科学历人群实行低门槛或零门槛落实，对其他类型人员的举措并不多。2018年底，国家发改委不得不发文督察1亿非户籍人口在城市落户的实施情况。

到了2018年，实际城市化的速度已经放缓，继而影响到经济发展过程的方方面面。国家发改委在年初的工作重点中，对城市落户条件的要求进一步放宽：

1.中型城市及以下要求全面放开（此前可以有社保缴费年限要求）；

2.Ⅰ型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重，鼓励取消年度落户数量限制；

3.鼓励对大学生大专生、留学归国人员及技术工人零门槛落户。

2019年3月，国家发改委的落户口径进一步降低，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

2019年年底发布的《意见》的落户框架与发改委3月底文件基本一致。也就是说，发改委2019年初的年度城镇化工作重点被上升为中办、国办的要求。我们不妨看看下表（表3），来对比一下其与2014年户籍改革的文件的差异：

表3：各类型城市落户标准对比（2014vs2019）

资料来源：《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》。

按《意见》的要求，以表2的城市分类标准，除了32个城市，其余所有城市要全面放开落户，18个Ⅰ型大城市也要大幅降低落户门槛。

那么，《意见》会有什么样的影响？我个人的看法是，这个政策是一个利好，但是谨慎乐观。自上而下的政策，因为缺乏微观激励机制的配合，在实践中容易被扭曲，进而出现好心办坏事的局面，因此这样的政策要发挥作用需要一篮子的政策配套。以之前的鼓励在中小城镇落户的策略为例，劳动力举家到中小城市落户，但那里没有就业机会，他们还是要到大城市工作，使得城镇户籍人口城市化率提高了，留守儿童和随迁子女的问题依然没有解决。2015年时，留守儿童中，城镇户籍的儿童占比41%（图3），流动人口中，城镇户籍的流动人口只有32%。这就是说，虽然孩子进了城，但孩子还是留守儿童，与父母还是分开的。留守儿童现在已经不是农村问题了，也是城市问题了。

图3：流动及留守儿童数量及构成，2000-2015年

来源：国家统计局、联合国儿童基金会、联合国人口基金，2015年中国儿童人口状况：事实与数据，2017年

落户政策也是如此，自上而下的推动，固然可能会推动一部分外来劳动人口在就业地落户，但落了户以后呢？义务教育资源、高考的资格是否会随之调整？由于中国的基础教育由地方政府提供，规划慢于人口变动，未能适用流动人口的趋势，城区、人口流入地的生师比和大班额（班级学生数超过55人）持续居高不下。这会引起较大的社会舆论，造成不同人群间的冲突。在个别城市，哪怕是有户籍的市民，其子女就读义务教育的程序依然复杂，门槛不低。当户籍不成为障碍时，住房、社保缴纳等又成为新的障碍。这意味着，在推动外来人口落户之前，地方政府需要做好准备，尤其是提供公共服务的能力要跟得上落户人数的增长，这样才能让新市民享受公共服务之余也不会造成老市民享受公共服务的不便。

当然，最关键的问题是，地方政府有什么动力去大幅提高普通劳动力在本地落户？尤其是他们要为之匹配足量的公共服务资源的时候。2016年以来的二线城市抢人大战，抢人的过程出现了一定程度的“逐底竞争”，零门槛落户的标准不断降低，如学历、年龄等，但逐底竞争的“底”是有限度的，把城市当成一个理性人，他会计算前来落户人口对城市带来的净收益，收益为正才会接纳其落户。

劳动年龄人口（不含临近退休）的贡献自然是正的，需要考虑的是儿童和老人。儿童和老人在城市里落户，往往要与青壮劳动力随迁，大城市则会把青壮劳动力与其子女和父母当成一个整体来计算，最严格的是仅允许其本人落户（及配偶随迁），宽松一点的是允许子女随迁，最宽松的是允许父母随迁。城市有顾虑的是随迁的儿童和父母。儿童需要公共卫生与教育的投入，可以视为对未来的投资，接纳儿童让他们较早融入这个城市，他们日后在本地就业，也有助于提升人力资本的质量；老人则有养老和医疗的负担，不仅会有财政的压力，还会造成现有医疗资源的紧张。这就需要地方政府有效地改善、增加医疗、养老、教育等公共资源，更需要改进付费方式、产业发展策略，尤其是财政补贴的支付机制，由补供给方改为补需求方，这样老人才会从负债变成资产，进而拉动养老、医疗产业的发展。

目前全口径零门槛落户的，只有河北石家庄、河南部分城市等，这些地方一方面获得的转移支付规模较大，能积极落实中央政策，另一方面也和他们面临的约束及受到的激励有关。这些地方的基本公共服务标准带来的财政压力相对小一些，给予外来人口户籍不会对本地财政造成过重的负担，所以阻力相对较小。这也给了我们一个启示，阻力来自区域间的公共服务（含隐性收益）差距，这个差距既造成了人口的流动，也是现有体制下人口自由流动的障碍。在公共服务的付费机制等问题没有解决之前，一时之间恐怕难有好的机制去化解。

因此，我们要看到，长三角、珠三角等东部发达地区的特大城市是全国最富有吸引力的城市，落户门槛也最高，他们的很多落户、公共服务提供机制被其他城市模仿。中国要全面落实非户籍常住人口的落户，首先需要对这些地区的落户政策赋予动力，例如在特大城市用地指标严格控制的背景下，落实好现有的“地随人走”（城市建设用地指标随人口流动而划转）等政策。只有做对激励，让各城市能主动接纳外来人口，中央关于全面放开落户的要求才能被更好地执行。

（作者聂日明为上海金融与法律研究院研究员）