新土地管理法在改革土地征收制度方面有多项重大突破，但“成片开发可征地”这一规定仍然遗留了不少待解的问题。房地产开发能否纳入成片开发建设的范围，令业界关注。
十三届全国人大常委会第十二次会议8月26日表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。新法将自2020年1月1日起施行。
作为保障新法顺利实施的配套文件，有关成片开发的官方界定标准有望近期出炉。自然资源部官员近日透露，按照新土地管理法45条的授权，正在研究制定土地征收成片开发的标准。
征地前后差价大
外界之所以关注征地改革，以及成片开发征地这一规定，主要在于过往征地尤其是房地产开发征地情形，客观造成了被征收后土地大幅增值，且增值收益主要归于地方和房地产开发企业，失地农民的获得感不强。
第一财经记者曾在某东部城市2018年批准的土地征收方案中选取了三个较为典型的建设项目：一个是棚户区改造项目，征地补偿费标准为60万元/亩，可以纳入房地产建设项目的范畴；一个是输变电工程项目，征地补偿费标准为6.5万元/亩；另一个为土地一级开发项目，征地补偿费标准为18万元/亩。
上述三个项目分别位于三个不同的郊区县。即便是最高的60万元/亩，折算下来也不过是60万元/666平方米=900元/平方米。在上述东部城市，这些郊区的房地产开发项目拿地的楼面地价每平方米经常超过万元。
正是这种征地前后的土地价格变化，为地方热衷征地提供了动力之源。本轮土地管理法修订之前，集体建设用地不能直接进入市场，使土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长远生计得不到有效的保障。
实践倒逼法律修改。如何应对征地过程中出现的诸多问题，成为本轮土地管理法修法的一个重点所在。
在征地方面，新土地管理法主要有三大修改，一是缩小土地征收范围。二是规范土地征收程序。三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。
自然资源部法规司司长魏莉华表示，新土地管理法增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确，因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。
“成片开发可征地”引争议
不过，新土地管理法列举的六种征地情形中，第五种“成片开发建设”引发的争论依然不少。
为何要将成片开发列入可以征地的情形？在2018年12月23日土地管理法修正案草案提请一审之际，自然资源部部长陆昊曾表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。
但也有不少观点认为，从过往地方实践来看，成片开发多是房地产开发行为，并不能完全算是公共利益。
全国人大财经委委员蔡继明曾表示，《宪法》强调国家为了公共利益的需要，才能依法征收和征用农村的集体土地。建一个住宅小区、开发区或者工业园区都是成片开发，但不属于公共利益。
蔡继明认为，成片开发里到底有多少公共利益，至少要有一个定性的说法。如果没有的话，成片开发就不能作为征地理由。
草案二审之后，根据一些常委会组成人员的意见，全国人大宪法和法律委员会建议将第五项中的“成片开发建设”限定为“经省级以上政府批准由县级以上地方政府组织实施的成片开发建设”。这一建议最终被采纳。
但新土地管理法并未具体界定何为“成片开发建设”，或者哪些建设情形可以被纳入到“成片开发”的范畴之内，只是规定：第（五）项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”
由此，界定何为“成片开发”这一任务落在了自然资源部的头上。魏莉华近日表示，在距离土地管理法正式实施近4个月的时间里，自然资源部以及省级自然资源主管部门要不断加大工作力度，为新法实施做好各项准备工作。
其中一项准备工作即：根据第45条的授权规定，研究出台土地征收成片开发的标准。这也意味着，新土地管理法施行之前，土地征收成片开发标准就有望对外发布。
房地产供地将受影响
此前，已有一些人士建议将“成片开发”界定为开发区建设。
在土地管理法修正案草案一审期间，全国人大常委会委员高友东曾表示，将第45条第5项，“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”修改为“为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的”。“在基于成片开发需要的土地征收过程中，公共利益认定标准应当设置为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的建设项目。在土地成片开发领域，只有基于国务院和省级人大批准的开发区建设需要，市县级政府才可以行使这种特殊的土地征收权。”
一般而言，开发区以产业建设为主，虽然可能会配套建设部分租赁房源或者共有产权住房，但以商品房为主的房地产开发并非开发区建设的主流。
另有全国人大常委会委员指出，征地情形中的“成片开发建设”，一般指的就是房地产的开发，还有就像集餐饮、购物、娱乐为一体的这种成片开发，很难说是公益性的。
按照我国《城市房地产管理法》规定，房地产开发是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。
换言之，当前房地产开发必须要在国有土地上进行，而国有土地的来源一是存量，二是通过征收农用地而来的新增国有土地。如果未来不能通过征地来为房地产开发提供新增建设用地供应，那以后只能寄望于各城市中存量的国有土地了。这显然会对房地产开发用地的供应造成很大影响。
除了征地制度改革外，新土地管理法还有一个亮点，就是集体经营性建设用地入市，农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经2/3以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用。
农村集体经营性建设土地入市，改变了原先建设用地只能用国有土地的格局，这对下一步的土地供应格局会有什么样的影响？如果房地产开发不能像过往那样通过征地来获取土地资源，集体经营性建设用地能否补上这个缺口？短期来看，这种可能性不大。
全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆8月26日表示，集体经营性建设用地入市，首先入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途，必须要经过依法登记，每年的土地利用年度计划中要作出安排。另外，即使获得了集体经营性建设用地的使用权，土地权利人也要按原来规划的用途来使用土地。从这几个方面来讲，它不会对我们的土地市场造成冲击。
诸葛找房数据研究中心分析师岳蒙蒙对第一财经表示，集体经营性建设用地入市，目前对于房地产市场还不会产生非常大的影响。新法明确规定允许集体经营性建设用地入市，但并不是集体的所有用地，集体经营性建设用地只占了10％左右；这些土地入市之后有明确的用途管制，只能用于工业、商业等用途，虽然也会用于租赁房、廉租房、共有产权房等，但不会对商品房造成很大冲击。
不过，岳蒙蒙也认为，集体经营性建设用地的入市为部分房企创造了加速扩张的机会，尤其是一些布局商业、办公、产业的房地产企业。根据规定，集体经营性建设用地只能用于经营性用途，有利于这些企业低成本拿地，打造商业、产业、办公、居住等全产业链资源，形成规模效应。
