经济学家称城镇化核心问题是农民工市民化问题

5月24日，国家发展改革委发布2013年深化经济体制改革重点工作意见。意见明确提出，2013年改革重点工作包括积极推动民生保障、城镇化和统筹城乡等相关改革。今日，国务院参事室参事、经济学家汤敏就城镇化发展的相关问题接受了本网记者的独家专访。

新华网记者：在发改委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见中，城镇化改革思路浮出水面，至少涉及发展规划、户籍改革、土地制度、农村产权等四大方面，这四个方面的改革内容有怎样的联系，如何才能让各方面有机的结合，更好的推进城镇化？

汤敏：我觉得这四个方面已经概括的比较全面，实际上大部分问题已经迎刃而解了，剩下一些细节、技术问题，相对来说比较好解决。

城镇化的核心问题是农民工市民化的问题。农民工市民化的问题就涉及到户籍改革，涉及到土地制度，涉及到农村产权，包括涉及到发展规划的问题。就是我们现在城镇化化，实际上是半城镇化，我们的农民进了城，也住了6个月以上，但是他并没有真正享受城市的福利，没有享受城市的生活，很多农民也没有一种真正安定的生活，所以它还是一种半城镇化。

这里面首先第一步就涉及到户籍问题。那未来的户籍应该是一个什么样的户籍？比如说重庆，重庆把350万农民原来的农村户口全部转成了城镇户口，它在户籍问题上迈出了一大步。

户籍问题的关键是后头的这些社会福利，你一变成了城市户口，那你就应该享受城市的教育、城市的医疗，特别是城市的住房保障。这里就涉及到城市怎么规划的问题。因为现在的城市规划都没有把农民工纳入在内。2.6亿的农民工，如果再把家属算进来的话，可能超过3亿人，那这3亿人的社会福利问题、土地问题、规划问题，我们考虑进去没有？没有考虑进去的话，那可能就要循序渐进，不是说这2.6亿人都全部解决，但是要分期分批解决。比如先解决已经在城市里住了10年以上，有了固定工作，甚至已经买了房子，或者已经有了一个很好工作的时候，这个时候我们能不能首先解决这批人的户籍问题，这样压力也不大。

从规划角度来说，那首先土地规划就要有变化，如果按照真正城市居民，拿一万人一平方公里计算，这已经是最起码的了。这么多人进来，现在农民工已经住在城中村里头，住在集体宿舍里头，他不是一个正常城市居民应该得到的居住条件和教育卫生条件，这就需要提供大量的土地。

另外，需要大量的钱。因为教育、卫生都要财政的投入，特别是他的住房，比如农民工真正变成城市居民，至少大部分农民工都基本满足经济适用房的规定，甚至很多满足廉租房的规定，那我们的廉租房、经济适用房准备好了没有？那这个也需要规划。

还有就是农民工本身的财力够不够，因为你在城市里真正居住下来，那你需要或者租房子，或者自己买房子，你的孩子，所有这些成本就会更高，那我们的农民工有没有我们称之为第一桶金，因为要安置下来他需要第一桶金，等等这些都是一个大的问题，那这些问题我们不可能两年内或者五年内都解决，那要分期分批，解决那些能够解决的。从重庆来看，重庆一下子解决300多万人，所以只要下大决心都是可能的，但是这些需要一些政策的变化。

新华网记者：城镇化发展规划要求积极推进土地管理制度改革，要实现城镇化发展目标，是否有足够的土地供应，土地从哪里来？如何保障农民土地承包经营权、宅基地使用权？

汤敏：关于地的问题，农民工加上家属大约3亿人，每万人一平方公里或者说一百平方米一个人的话，因此包括基础设施，包括住房，包括学校，所有这些加起来的话，大概是4000到5000万亩地，仅城市就需要这么多。这就是一个巨大的数。在保证耕地不减少的情况下，城市就面临一个巨大的挑战。还是我们刚才说的，得一步一步来，不能全部一次解决。那这里有没有希望呢？我觉得还是有希望的，就看我们的政策灵活性的问题。

比如说现在农民的承包地问题不大，因为承包地，他到了城市来，他的承包地可以转包出去，所以这并不影响18亿亩，留在当地的人更多的耕地，这没有问题。现在最大的浪费是农民宅基地部分。农民每一户都平均三四分、四五分、有的是七八分地。这些农民如果有了城市的户口，已经住在城市了，又有城市的医疗保险，又有城市的失业保险，又有城市的各种保险，那过去我们说要把农民的地保住，因为农民万一失业以后要给一个退路，那对一部分解决户口的农民来说，他就不存在退路了。要是那样的话，城市的人也应该有退路，那城市没有宅基地。所以宅基地部分，应该自愿或者市场化的，应该有一部分可以运作空间的。比如把已经在城市、已经有了城市户口，已经有了城市劳动保险的农民，他的宅基地就允许他自由处置，所谓自由处置就是说他可以把它卖掉。当然你如果把宅基地就卖到本村里面，本村有多少人来买？能卖多少钱？那还有一种办法风险挂钩的问题，比如把这块宅基地复垦成农田，那把这个农田的指标换到城市周边来，因为这18亿亩的红线并没有说一定要百分之多少在城市郊区，百分之多少在农村，那这里面有一个质量的问题，但是质量问题也可以解决，比如一亩换两亩，一亩换一亩地，但是就把已经进入城市的人的宅基地进行复垦，像重庆那样，给换到城市周边来，因为地租不一样，同样一亩田在城市周边的一亩田和跟在很远很远的农村的一亩天，价值完全不一样，但是种粮食来说是一样的，或者说是差不多的，那这里面就有很大的文章可做。

像重庆地票的方式，我认为就是一种很好的方式。地，那农民就可以我不要了，反正我的全家已经搬到城市，这块地放在那儿也放在那儿，那我愿意把它卖掉，通过这种置换的方式，我愿意拿到十多万、七八万资金拿到城市买一套房子，或者做首付，这都是可以的。那这个一定要自愿，他愿意卖就卖，不愿意卖就不卖。第二，要有一个非常公正、非常公平的、非常透明的市场，要有非常透明的规矩。第三，这个一开始仅限于已经有了城市户口，已经有了城市的保障，我们允许他这样，我觉得起码来说是解决办法之一，不是说这个就能解决了，但是起码能解决一部分问题了。

新华网记者：您认为城镇化对于当前中国经济有怎样的意义？当前中国经济还面临转型升级的需要，城镇化怎么跟转型升级更好的结合起来？

汤敏：城镇化能创造大量的需求，能产生中国未来发展的动力，这个说法和想法是对的，但这里涉及到一个钱从哪儿来、地从哪儿来的问题。农民进城需要各种各样的东西，如果都是由国家出这笔钱，这是一笔巨额的投资，那这个钱从哪儿来？地从哪儿？没有钱、没有地，那有潜力的发展推动最终还是一个空话。所以怎么样把潜在的发展需求变成一个现实的需求，怎么样像巧妇把米找出来，做出一锅香甜可口的大餐来，这就需要突破原来的一些政策，突破原来的一些安排，这里才可能产生真正的需求。

从需求来说，很多农民，特别新一代农民愿意到城市来，他愿意有城市的生活，愿意有城市的医保，这是他的愿望，就跟我们城市人，我们需要汽车，我们需要更好的愿望，这是愿望，但是你如果没有购买力，这些愿望都是空的。那怎么让这些农民产生购买力，怎么让地方政府产生新的财政收入，怎么样地方政府有这个积极性愿意做这件事情。

比如说户口，那地方政府有没有这个积极性？现在该收税收税，该做什么做什么，一旦给了户口，他要平衡各种利益，那他现在没有那么多钱怎么办，那你怎么样建立一套体制，让它产生这样的。比如以前的人地挂钩、人钱挂钩的思路，给一个农民工变成了城市户口，比如我在规划用地的时候，就给你增加一百平方米的规划，你不让农民工变成城市户口，那我就不给你这一百平方米的规划，就是有一定的激励机制，这样各级地方政府才会抢农民，才会鼓励、才会加快农民工进城的步伐，否则的话，农民工的城市化过程会是一个很缓慢的过程。如果能做的话，为什么过去30年大家都不愿意做。现在的安排是我得了农民工进城的好处，农民工打工，农民工交税，农民工做了很多的事情，但是我不用承担太多农民工的负担，教育、卫生、房子。所以，还是要激励地方政府的积极性。

新华网记者：目前在大城市里，城市规划有一个很严重的问题，我们叫做“千城一面”，在城镇化的规划发展如何能够更加科学、更加合理？更加因势利导，具有自己的特色和面孔？

汤敏：为什么会千城一面？为什么各个城市都愿意做大广场，都愿意做开发区，都愿意去做这种很相象的东西？因为我们的激励机制是这样的，比如我们的税收，基本上是从工业来的，所以大家都是免费提供地。因为我们提拔干部，很多领导人提拔就是他把大广场做好了，他把这个城市面貌表面做好了，所以他提拔的快了。如果以这套唯GDP的提拔或者政绩观，就造成了这种千城一面的结果。所以你不改变这个，那未来还会千城一面，因为你的整个激励机制都是这样。

反过来，你怎么来改变这种激励机制？怎么样不唯GDP？怎么样以老百姓的幸福感，以老百姓对这个城市的满意度来评价这个地方的政府政绩，以这个地方有清洁的空气、清洁的水、老百姓很幸福来衡量这个城市的市长是做好了还是做坏了，那这个就完全不一样了。所以评价的方式要改变。各个地方老百姓的需求是不一样的，如果用老百姓的满意度来评价一个领导的好坏，来提拔一个城市的市长、书记的话，那他就会怎么样让自己城市的老百姓生活的更幸福一些，更满意一些，这样就有可能不千城一面了，不从这个根本上改变，我觉得很难。

那有没有可能做到呢？其实完全有可能的。比如现在很多民意调查就可以基本了解老百姓对各种各样的幸福感怎么样，满意度怎么样，对政府的评价怎么样，我们有一系列的指标，或者是空气指标，或者是水的指标，或者是食品安全指标，到那时候各个城市的竞争就是这些东西，而不是谁的GDP大，谁的广场漂亮，谁的树栽得多。

新华网记者：中国的城镇化率从1978年的18%，到去年是达到了52.6%，应该说是30年一个很可喜的跨度，那怎么客观辩证的看待这个数据？我们现在制定城镇化的发展规划，未来是以数据来衡量还是您建议有什么其他更好的指标进行参照，衡量城镇化？比如说达到发达的水准？

汤敏：现在城镇化的指标也是跟国际接轨的，说你只要在城市中住了6个月以上就算城市的，所以我们现在城市化发展的非常快。但是我们和其他国家有一个不接轨的地方就是我们的户籍制度，我们和户籍制度捆在一起的社会福利，跟其他国家是不接轨的。所以我们只能说现在这个数据是一个半城镇化，因为它不是一个真正的全城镇化的概念。所以我们现在未来，一个半城镇化让农民有工作，能住6个月以上，这是需要的，但是我们还需要另外一个指标，就是你这个地方到底有多少是全城镇化的，就是这些人真正享受到了城市福利的这样一个指标，我们要逐渐把这两个指标的差距越来越缩小，这就是未来衡量真城镇化和全城镇化的一个过程，所以我们的指标应该改进，应该公布两个数据。