曲折探索路: 住宅政策性金融机构再度提上议程

（原标题：住宅政策性金融机构再度提上议程 中国版“两房”徘徊在路上？）

本报记者 方海平 上海报道

住宅金融之路

虽被多次提及，却并未引发市场太多关注的“住宅政策性金融机构”今年再度成为相关部门拟定的研究课题，但作为公积金改革的一大方向，住宅政策性金融机构落地的最佳时机难以预料，也许前提之一是，楼市风平浪静。（周鹏峰）

对于住宅政策性金融机构“难产”的原因，上海地区一位业内专家对21世纪经济报道记者表示，主要还是高层的重视和决心问题，中央的注意力在防范高房价的风险上，当年提出这个设想之后讨论比较多，但是后来的主旋律是去库存，现在的任务又是防范金融风险，“担心市场的解读从而进一步刺激高房价。”

只闻楼梯响，不见人下来。

今年两会期间，国家发改委在提交的报告中再度提出，今年要研究设立国家住宅政策性金融机构。这一政策构想并非首次出现，早自4年前，十八届三中全会、国民经济公报等会议和政府文件中就多次明确提出，要研究设立住宅政策性金融机构，但几年过去，迟迟未有落地。

据21世纪经济报道记者了解，有关部门对于具体如何筹建这一住宅政策性金融机构、选择什么样的模式，均有过相关调研和内部讨论。对比各国住房政策性金融模式，国内更倾向于借鉴美国“两房”模式，即组建市场化金融机构，政府提供一定的信用背书，其中，一个可能的方向是，由公积金改制为住宅政策性金融机构。

但落地时机则需诸多考量。比如，设立定位解决中低收入阶层住房贷款需求的住宅政策性金融机构会否导致市场误读，从而进一步刺激高房价？

与之同时，早在2004年，首家由中外合资的住房储蓄银行——中德住房银行就落户天津，成为国内唯一一家专业经营住房信贷业务的商业银行，但试点十余年，其模式并未得以大规模复制推广，仅在重庆地区设有分行。但时至2017年，中德住房银行开始有转型并向全国扩张的计划，济南分行已于2017年开业。

这些迹象又是否预示着，徘徊多时的国家住宅政策性金融机构确将落地？

曲折探索路

市场对国家住宅政策性金融机构这一概念不陌生。住宅政策性金融机构在定位上是为了解决现有住房金融体系即一般商业银行贷款、公积金贷款无法覆盖到的中低收入人群的住房贷款需求，保障房、公租房建设有其公共性，急需配套政策性融资体系保驾护航。

早在2013年，中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就提出，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，但随后虽然偶有讨论，却一直没有什么进展。

直到2017年，国民经济公报中明确提出，研究按照建立住宅政策性金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求，这是第一次以官方文件形式提出将住宅政策性金融机构作为住房公积金制度改革的方向。

同年底，智库机构国家金融与发展实验室在报告中提出建议，国家成立政策性住房金融机构，加大发行公积金贷款支持证券，从制度和产品设计上解决未来公积金资金供给不足。2018年的国民经济公报进一步提出，要研究设立国家住宅政策性金融机构。

而更早前，中国已开启了住房银行试点之路，在2004年设立中德住房银行，但试点经历了漫长的“沉寂”，至2017年，才开始有了新动作。

中德住房银行官网如此描述：中德银行于2004年开业，由中国住房金融领域的领军银行中国建设银行和欧洲最大的住房储蓄银行德国施威比豪尔住房储蓄银行合资组建，在中德两国总理亲自见证下，两方股东于人民大会堂共同签署了中德银行章程。

中德银行诞生之初可以说被寄予厚望。但时至今日，据21世纪经济报道记者了解，当地人大多只知道有这家银行，对其“专业经营住房信贷业务”则不甚了解。有多位购房者表示，比较过其与一般商业银行的政策，但是最后都并没有选择这家。

“我们不做按揭贷款，对于购房贷款只有两种产品，一种就是先存后贷，至少1万，满两年，然后就能享受年利率3.3%的低息贷款，贷款额度根据存款来，存多少贷多少；另外一个就是公积金贷款，5年以上利率3.25%，具体流程上按照公积金政策来。”中德银行相关人士对21世纪经济报道记者表示。

但当地购房者则对21世纪经济报道记者表示，对这种模式兴趣不大，并没有看到什么优惠。

中德银行在机构布局方面，自2004年成立直到去年以前都没有太大进展，只在重庆设有分行。直到2015年初，国务院批复支持将中德银行纳入我国多层次住房政策体系，同意中德银行向全国推广住房储蓄及相关业务。2016年12月，银监会正式印发《中德住房储蓄银行管理暂行办法》，为住房储蓄在全国的普及推广提供了法律基础。中德银行开始转型扩张。

2017年，中德银行称，将加快向全国性、专业化、差异化、集约化银行发展转型步伐。去年底，中德银行济南分行开业。据了解，大连地区的分行机构也在筹备中。根据规划，未来中德银行将以中国六大行政区域划分为基本原则，一个区域选择一个省会城市或直辖市开设分行。

在此之前，从业绩层面而言，中德住房银行亦平平。根据建设银行年报，2007年年末，中德住房银行资产总额9.07亿，全年基本实现盈亏平衡；至2016年末，中德住房储蓄银行资产总额284.86亿元，净资产28.58亿元，实现净利润1.97亿元。

施威比豪尔住房储蓄银行行长赖因哈德·克莱因曾公开表示，中德住房储蓄银行还未成气候的原因不是单一的，住房储蓄制度不被人熟知，公众心存疑虑都对其发展产生了负面的影响。因此，以中央政府的名义建立住房储蓄制度，建立国家住房银行，是下一步完善我国住房金融制度的方向。

公积金难题与改制时机之困

改制公积金成为一个可选方向。

不管是公积金贷款还是一般商业银行住房贷款，其所覆盖的大都是部分中高收入人群。对于中低收入人群，虽然有保障房、经适房和公租房等政策性住房制度安排，但在房价不断上涨的周期下，这类住房供给上受限较大，建设过程中融资也是一大难题，中低收入人群的住房需求难以满足，这正是建立政策性住房金融机构的必要性所在。

“对于住宅政策性金融机构，内部探讨的不同方向，一个是目标上是只覆盖供给侧即住房建设融资问题呢，还是把需求侧即购房融资的问题一起覆盖到；另一个是具体筹建上，是另起炉灶建立这么一个金融机构呢，还是对原有的公积金制度进行改制而成。现在看来，公积金制度有这个基础，对其进行改制的可能性更大一点。”上海财经大学公共经济与管理学院教授、不动产研究所执行所长陈杰对21世纪经济报道记者表示。

我国住宅金融发展伴随着住房制度改革，已有近20年，其中公积金是中国政策性金融的主要供给者，但目前我国公积金制度存在诸多问题。多份研究机构的报告都指出，公积金资金的归集覆盖面窄、覆盖率低、缴存率低；运营管理存在权责不清、效率低下问题；使用制度不够健全，存在违规发放、追缴不力、投资效率低下、保值能力欠缺等问题。

今年两会期间，全国人大代表、安徽省发改委党组书记张天培就指出，住房公积金供求矛盾日益突出。现行住房公积金管理机构职能定位为事业单位，没有金融功能，缺乏相应的投融资渠道。资产证券化、金融债券等低成本融资手段难以运用和创新，资金来源渠道单一。推进住房公积金制度改革势在必行。他建议，率先在安徽省开展设立住宅政策性金融机构试点。

秦皇岛市住房公积金管理中心副主任、研究员亦撰文表示，将我国现有的住房公积金制度从基本公共服务领域剥离，全面改制为住宅政策性金融机构，利用其资金、政策、人员、体制优势，继续发挥支持居民特别是“新市民”改善居住条件的能动作用，是实现新老制度无缝对接，快速发挥作用的最优选择。

坊间此前已有传闻，由公积金部门与金融机构合资设立住宅政策性金融机构，并选择部分地区作为试点。有银行高层亦对21世纪经济报道记者表示，2017年已有该传闻，但一直没有进展。

对于住宅政策性金融机构“难产”的原因，上海地区一位业内专家对21世纪经济报道记者表示，主要还是高层的重视和决心问题，中央的注意力在防范高房价的风险上，当年提出这个设想之后讨论比较多，但是后来的主旋律是去库存，现在的任务又是防范金融风险，“担心市场的解读从而进一步刺激高房价。”

根据《全国住房公积金年度报告》的数据，近年来住房公积金个人贷款均以两位数增长，个贷率由2012年的61.8%上升到2016年的88.8%。2016年，全国有8个省市个贷率超过100%。

模式之选与前车之鉴

在启动改制之前，亦有诸多问题待解，比如公积金制度要改成一个什么样的政策性金融机构，又如何定位、承担哪些功能？试点又该如何推进？

陈杰对21世纪经济报道记者表示，从国际经验来看，一般都是先解决相应的立法问题，从我国的具体国情出发，可能先组建机构，“可能还是通过从合适地区试点的方式逐步推广。”

由于住房本身具有公共性和外部性，国际上普遍都有专门的住宅政策性金融机构，模式不一。比如美国的“两房”即房地美、房利美模式，可概括为政府扶持、市场主导，在住房一级市场体现为政府为银行提供流动支持和对特殊群体提供信用担保，在二级市场体现为鼓励金融创新和资产证券化。

德国采取的是一种互助储蓄银行模式，基本特点是“自愿储蓄、政府奖励、先存后贷、低存低贷”，资金主要来源是购房者的自愿储蓄，政府多渠道奖励民间互助储蓄；新加坡的政策性住宅金融采取强制性储蓄模式，在需求端建立中央公积金，以强制和自我积累方式供应资金，供给端以定向国债方式将公积金结余资金转化为住房投资，政府直接介入开发建设并有偿分配给国民。

陈杰表示，美国两房模式，是由政府提供信用背书。但当年美国两房资产证券化导致次贷危机主要是因为，机构完全市场化运作，对高管进行市场化考核，导致对政府信用的过度透支。从这个角度来说我国现在对国企高管的考核制度，反而有条件防止这种风险。

建立国家住宅政策性金融机构，另一个重要问题是由谁来主导的问题。据了解，政策性住房资金来源是核心，商业银行商业化运作，对资金回报周期和回报率要求较高，而保障房的收益很难满足这一要求；另一个选择是由国家开发银行主导，国开行住宅金融部于2014年开始运营，不过其职能主要是支持建设环节，并没有真正承担住宅政策性金融机构的核心功能。