第三次全国土地调查今年启动 将奠定农村土地改革基础

10月16日，国务院印发《关于开展第三次全国土地调查的通知》（以下简称《通知》），决定自2017年起开展第三次全国土地调查。调查的对象为我国陆地国土。调查以形成2019年12月31日为标准时点的全国土地利用现状数据为目标，将于2020年发布成果。

《通知》指出，土地调查是查实查清土地资源的重要手段。开展第三次全国土地调查，目的是全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，健全土地调查、监测和统计制度，强化土地资源信息社会化服务，满足经济社会发展和国土资源管理工作需要。

10月17日，中国人民大学公共管理学院副院长、教授严金明接受21世纪经济报道记者采访时表示，土地数据和人口数据，是我国经济社会发展的两大最基础数据，把土地资源查实查清，将在未来一段时间对政策制定、经济发展和科学研究等众多领域，产生深远的影响。

土地条件首成调查重点

全国土地调查，是指国家根据国民经济和社会发展需要，对全国城乡各类土地进行的全面调查。

根据国务院2008年发布实施的《土地调查条例》规定，国家根据国民经济和社会发展需要，每10年要进行一次全国土地调查。此前，我国曾在1984年启动第一次全国土地调查，于1997年年底结束； 第二次土地调查启动于2007年7月，并于2009年底结束。如从第二次土地调查启动时间算，距今刚好是10年。

《通知》指出，此次全国土地调查内容为：土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查永久基本农田现状及变化情况，包括永久基本农田的数量、分布和保护状况。

21世纪经济报道注意到，与2006年部署的第二次全国土地调查通知相比，此次《通知》增加了调查土地条件的相关表述，提“全国土地调查应包括土地的自然条件、社会经济条件等状况”。

据了解，土地条件调查也称土地要素调查，包括土地自然要素调查和社会经济条件调查。调查对象包括土壤、植被、地貌、地形、气象、水文和水文地质，以及对土地的投入、产出、交通、区位等。其目的是为了清晰掌握土地分布的地学条件、社会经济条件和土地的质量分布等，为制定各项计划、规划和土地政策提供重要的基础资料。

严金明表示，过去的两次土地调查，主要以土地利用现状调查为主，随着土地利用状况和国家治理能力与体系的变化，对土地利用和管理提出了更高的要求。既不能让土地资源“数量不明”，也不能让土地资源“质量不清”，尤其是从土地权属和土地质量角度而言，需要通过全面、真实、准确的土地调查，为进一步提升土地利用管理水平打下基础。

此外，在工作进度安排上，《通知》强调，调查以形成2019年12月31日为标准时点的全国土地利用现状数据为目标。具体安排是，2017年第四季度开展准备工作；2018年1月至2019年6月，组织开展实地调查和数据库建设；2019年下半年，完成调查成果整理、数据更新、成果汇交，汇总形成调查基本数据；2020年，汇总调查数据，完成调查工作验收、成果发布等工作。

服务土地改革

随着以农村土地制度改革为核心的农业产权制度改革的推进，全国土地调查对于农村改革的重要性日益凸显。

《通知》指出，做好第三次全国土地调查工作，掌握真实准确的土地基础数据，是推进国家治理体系和治理能力现代化、促进经济社会全面协调可持续发展的客观要求；是加快推进生态文明建设、夯实自然资源调查基础和推进统一确权登记的重要举措；是编制国民经济和社会发展规划、加强宏观调控、推进科学决策的重要依据；是实施创新驱动发展战略、支撑新产业新业态发展、提高政府依法行政能力和国土资源管理服务水平的迫切需要；是落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度、保障国家粮食安全和社会稳定、维护农民合法权益的重要内容；是科学规划、合理利用、有效保护国土资源的基本前提。

对比前两次土地调查的相关文件，可以看到，《通知》从推进统一确权登记、落实最严格的节约用地制度、保障国家粮食安全、维护农民合法利益等众多“涉农”新角度，赋予了此次全国土地调查新的任务。《通知》专门强调，进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查永久基本农田现状及变化情况，包括永久基本农田的数量、分布和保护状况。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，为了确保粮食安全，维护农民利益，在确立粮食生产功能区，划定永久基本农田，完成农村土地确权，建设城乡统一的建设用地市场等农村改革的重大事项上，都需要土地调查来摸清“家底”和政策落实情况。

长期从事农业经济与管理、农业科技发展、农村公共政策研究的农业部食物与营养发展研究所所长王东阳指出，相对城市，农村的精细化管理水平更低，通过土地调查测绘对地理位置、权属划分的精准界定，为土地确权打下基础，从而进一步使得农村土地流转、租赁依据更加精确，有利于盘活农村土地资源。

《通知》要求，各地区、各有关部门要按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施第三次全国土地调查。为加强组织领导，国务院决定成立第三次全国土地调查领导小组，负责领导和协调解决调查工作中的重大问题。地方各级人民政府要成立相应的调查领导小组及其办公室，负责本地区调查工作的组织和实施。