审计署：3.6万公顷土地闲置 部分重点项目推进慢

来源：审计署网站

2015年7月稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果

（2015年8月28日公告）

2015年7月，审计署对29个省（自治区、直辖市，以下统称省）、29个中央部门和7个中央企业落实稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施情况进行了跟踪审计，重点审计了财政存量资金及闲置土地盘活、重大工程项目推进、中小企业融资政策落实及简政放权等方面的情况，抽查了451个单位、229个项目，涉及中央财政资金981.83亿元。

从审计情况看，有关部门和地区通过制定、完善相关政策措施，加大简政放权力度，推进商事制度改革，推动经济结构调整和发展方式转变，取得积极成效。如2014年以来，浙江省通过建立权力清单、政务服务网等，推动省级政府精简行政权力和管理事项8000余项、细化工作职责4000余项，在政务服务网公开省、市、县三级政府3300多个部门的审批事项，40多个省级部门全部实行一站式网上审批，有效提高了行政效率。

审计也发现，一些地方和部门在清理盘活存量资金和闲置土地等方面力度还不够，有的政策措施落实和简政放权不到位，部分重点建设项目推进缓慢（发现问题详见附件）。主要是：

一、部分中央部门和地区存在资金沉淀和土地闲置问题。审计发现，22个省及2个部门存在此类问题，涉及资金564.47亿元、闲置土地3.6万公顷。一是2个中央部门财政存量资金收回不完整；二是16个地区财政专户结存的财政存量资金未及时盘活，部分中央专项资金未及时分配下达，形成财政资金结存；三是一些地方由于土地规划调整、土地已用于贷款抵押等，闲置土地盘活较慢。

二、贯彻落实中央政策措施的部分配套制度不完善、有的政策措施未落实。审计发现，10个地区、部门存在此类问题。一是一些部门未及时细化相关政策、制定配套措施，影响政策措施的落实；二是有关部门和地方虽采取了积极措施，但中小企业融资难、融资贵问题仍较为突出；三是推动企业信用公开、“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行）通关便利等措施力度不够。

三、个别部门和地区未按规定落实简政放权要求。审计发现，3个中央部门和2个地区存在此类问题。一是发展改革委和能源局未按规定将有关审批事项纳入清理范围；二是海关总署自行设立准入类职业资格，广西无依据设立收费项目，增加企业负担；三是在推进商事制度改革措施中，广西、河南的部分行业仍存在准入限制，“三证合一”工作也未能按期实现信息共享等。

四、部分重点项目建设推进缓慢。审计发现，有18个项目推进慢的问题较为突出，涉及项目投资502.73亿元。造成这一问题的主要原因：一是部分项目前期论证不充分，规划缺乏科学性与全局性，影响项目落地；二是部门间工作不协调，项目涉及地域间意见不统一，工作缺乏统筹，影响项目顺利推进。

本次审计还检查了相关部门和地区对前期跟踪审计发现问题的整改情况。从检查情况看，有关部门和地方认真整改跟踪审计发现的问题，积极推动政策措施贯彻落实取得显著成效。自2014年8月以来，通过整改，促进新开工项目728个、完工856个，还有300多个项目加快了实施进度，促进制定完善50余项规定及办法。如对2015年一季度审计反映的43个重大投资项目未及时批复问题，发展改革委逐项进行梳理，协调推进相关工作，至2015年7月下旬完成了13个项目的审核、批复；质检总局、林业局主管的中国经济林协会取消或合并了6项审批事项，15个省取消了100项自行设置的职业资格许可和认定；发展改革委主管的中国价格协会、吉林省环境工程评估中心等5家单位停止了违规收费，海关总署取消3项经营服务性收费；财政部将重大技术装备关键零部件及原材料进口免税政策审核周期缩短到两个半月等。但个别地区或部门对审计发现问题整改不到位，如2014年11月，审计指出四川省乐山高新技术开发区建设用地闲置问题突出后，该开发区采取责令限期开工建设、土地置换和依法收回等方式对闲置土地进行处置，但由于原土地用途与现行规划要求不符、置换工作推进慢、部分企业将土地用于抵押融资等，至2015年7月，6家用地单位面积44.12公顷的闲置土地仍未得到处置，部分地块已闲置9年。

附件：审计发现的问题

附件

审计发现的问题

一、部分中央部门和地区存在资金沉淀和土地闲置问题。主要有：

（一）少收回2个中央部门财政存量资金8687.81万元。2015年4月至6月，财政部开展了中央部门存量资金收回工作，农业部、环境保护部将部分2012年及以前年度结转资金填报为2013年度结转资金，导致财政部少收回上述单位财政存量资金8687.81万元。

（二）部分清理确认、收回的存量资金未及时安排使用，甚至形成二次沉淀，影响财政资金的使用绩效。一是10个省清理收回作“暂存款”管理的228.39亿元存量资金未及时安排，至6月底形成的实际支出不足三成（表1）。

表1 10个省财政收回作暂存款管理的存量资金情况表

单位：亿元

二是陕西、青海、贵州、广西省本级和个别市县2015年违规将国库资金70.82亿元转入专户存放，至6月底尚有16.3亿元未支出（表2）。

表2 抽查发现有关地方违规将国库资金转入专户情况表

单位：亿元

（三）黑龙江、吉林、辽宁省财政存量资金未及时盘活，部分中央专项资金安排下达不及时。审计抽查黑龙江、吉林和辽宁3省本级，3个省会城市本级及黑龙江省甘南县、吉林省德惠市、辽宁省绥中县，截至2015年6月底，收到的2014年及以前年度中央专项转移支付资金仍有38.32亿元未下达，收到的2015年中央专项转移支付资金有79.94亿元未按规定在30日内下达；有14.97亿元存量资金未及时盘活（表3）。

表3 截至2015年6月底东北三省存量资金盘活情况表

单位：万元

（四）山东省青岛市2012年形成的结转结余资金仍未支出。2012年，青岛市财政局将尚未支出的财政专户资金49.39亿元转入国库，计入往来科目结转下年使用。截至2015年6月底，上述资金中仍有15.67亿元未支出。

（五）安徽省部分中央专项资金连续结转超过2年。2010年11月和2012年1月，安徽省先后收到中央财政下拨的合同能源管理项目奖励资金6000万元、清理化解其他公益性乡村债务补助资金6.05亿元。截至2015年6月底，上述专项资金仍有6.3亿元结存在省财政厅。

（六）江西、宁夏部分中央专项资金长期结存。截至2015年6月底，江西省本级收到的2012年及以前年度中央专项转移支付资金中，有2616.64万元未安排下达；宁夏自治区本级2013年和2014年收到的中央专项转移支付资金中，分别有2000万元和4.85亿元未安排下达。

（七）云南省未及时建立高职院校生均拨款制度，导致中央专项资金闲置。2014年11月，云南省收到中央财政2014年第四批现代职业教育质量提升计划专项资金1.23亿元。由于云南省未及时制定高职院校生均拨款制度，上述资金至2015年6月底仍闲置在省财政厅。

（八）湖南省洞庭湖生态经济区建设补助资金未及时落实到项目。2014年12月，财政部下达湖南省2014年度洞庭湖生态经济区建设补助资金6亿元，并要求2015年4月底前上报资金安排情况。截至2015年6月底，湖南省财政厅、发展改革委尚未完成具体项目的分解细化工作，上述资金闲置未用。

（九）内蒙古自治区2014年度山洪灾害防治项目中央专项资金3572万元未及时安排使用。2014年6月，内蒙古自治区防汛抗旱调度（信息）中心收到山洪灾害防治项目中央专项资金3869万元。截至2015年6月底，该项目仅完成投资297万元，其余3572万元未安排使用。

（十）广东省稳增长预算资金分配下达不及时。广东省本级2015年预算安排738.23亿元，用于支持交通运输、农林水、科学技术等11个领域的稳增长工作，其中：省本级支出310.55亿元，对市县专项转移支付支出427.68亿元。截至7月10日，上述资金中有162.18亿元预算指标（占21.97%）未分配下达。

（十一）吉林省部分棚户区改造项目取得的国家开发银行贷款55.6亿元闲置。截至2015年6月底，吉林省吉林市、洮南市等市县棚户区改造项目单位累计取得国家开发银行棚户区改造项目贷款256.75亿元。由于申请贷款时缺乏统筹考虑、项目推进慢等，有55.6亿元贷款资金（占21.66%）闲置在项目单位。

（十二）7省闲置土地盘活不到位。截至2015年6月底，北京、天津、河北、安徽、江西、湖北和福建7个省闲置土地总面积3.6万公顷（表4）。

表4 截至2015年6月底7个省闲置土地面积

单位：公顷

二、贯彻落实中央政策措施的部分配套制度不完善、有的政策措施未落实。主要有：

（一）人民银行部分分支机构未严格执行支农再贷款发放标准和实施贷后监管。其中：向安徽、福建2个省涉农贷款余额占比未达到70%的金融机构发放支农再贷款1.18亿元；山西、湖北、安徽、贵州、宁夏5个省6.83亿元支农再贷款资金流向煤炭开采、房屋建设等非涉农领域。此外，部分地区涉农贷款利率较同期同档次非涉农贷款仍偏高，如福建沙县农商行2014年使用1.4亿元支农再贷款资金发放1467笔涉农贷款，加权平均年利率9.16%，较当时1年期贷款基准利率上浮52.67%，是当年支农再贷款年利率3.35%的2.73倍。

（二）民政部未按时出台慈善组织及社会捐赠等3项具体措施。根据《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号）要求，民政部应会同发展改革委等部门，于2014年12月底前出台“引导社会公众积极捐赠家庭闲置物品”、“利用广播电视等平台发起募捐活动的慈善组织的合法性验证”和“强化慈善组织信息公开责任”的3项具体措施。至2015年7月底，民政部尚未完成上述工作。

（三）工商系统有关企业公示与商事制度改革要求衔接不到位。2014年6月，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）要求，逐步建立覆盖全部信用主体的全国统一信用信息网络平台；2014年10月1日实施的《企业信息公示暂行条例》规定，工商行政管理部门应通过企业信用信息公示系统，对各类市场主体的信用信息进行公示。至2015年6月底，工商总局和地方工商机关仍通过其门户网站或自行开发的“守合同重信用”信息系统，公示获评“守合同重信用”的企业。这种将市场主体的信用信息分别在同一部门两个不同网络平台公示的做法，不符合国务院相关规定，也不利于信息资源的整合利用和社会公众评判监督。

（四）长春海关、吉林出入境检验检疫局“一次申报”方式通关报检占比较低。2014年4月，国务院常务会议要求全面推进“一次申报、一次查验、一次放行”通关模式；5月，《国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见》（国办发〔2014〕19号）再次明确这一要求。2014年11月，长春海关、吉林出入境检验检疫局开始启动“三个一”检验模式。由于其使用的一次申报系统客户端版本不统一等，2015年1月至6月，长春海关、吉林出入境检验检疫局办理“一次申报”进口数量占全部进口申报数量的比例分别仅为5.05%和3.7%。

（五）福建省出台的财政资金扶持办法不利于调动社会资本积极性。《福建省战略性新兴产业发展专项资金管理暂行办法》（闽财企〔2012〕15号）规定，对战略性新兴产业基金“用于参股的投资要保本回收”，福建省科技厅、发展改革委等部门出资参股设立财政性引导基金时，均明确要求财政资金享有保本退出权，不承担亏损。这一做法与公司法、合伙企业法等关于同股同利、亏损共担的规定精神不符，也不利于调动社会资本的积极性。

（六）陕西省个别金融机构通过“以贷转存”等方式变相提高中小企业融资费用。《国务院办公厅关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见》（国办发〔2014〕39号）规定，严禁“以贷转存”、“存贷挂钩”等变相提高利率、加重企业负担。2014年至2015年6月，长安银行股份有限公司向陕西省12户小微企业发放流动资金贷款9359.16万元，要求企业将其中5341万元转为定期存款，再以存单质押重新发放贷款5271万元。相关企业实际取得贷款9289.16万元，却需支付14 630.16万元贷款本金的利息，增加融资成本258.92万元。

（七）河北省个别金融机构通过“以贷转存”等方式变相提高中小企业融资费用。2015年4月，中国银行石家庄裕华支行与民营中小型高新技术企业河北华威凯德照明科技有限公司签订协议，向其发放贷款1000万元，但要求贷款资金不得支取使用，而是作为保证金存放在该银行，在该公司提供第三方担保后，再以银行承兑汇票方式向其提供融资2000万元。这一做法，使得企业不仅需要支付贷款利息，还要额外支付银行承兑汇票的贴现利息、担保费、公证费等219.77万元，实际融资费率达12.21%，超过基准贷款利率的1倍。

（八）江苏省个别企业融资被增加多项附加条件。江苏一夫科技股份有限公司在南京银行城东支行、工商银行南京军管支行、江宁上银村镇银行等合作银行的借款都被附加了存单质押、年中年底存款等条件。如2014年9月该公司在江宁上银村镇银行贷款500万元，除按基准利率上浮10%收息外，还附加了一年期存单500万元质押贷款475万元的条件。

（九）黑龙江省因主管部门意见不统一，未按时下达保障性安居工程配套基础设施建设项目投资计划。自2013年起，黑龙江省发展改革委和省住房城乡建设厅共同分解中央安排的保障性安居工程配套基础设施建设项目。由于两部门在认定保障性安居工程配套基础设施项目上存在分歧，影响了“确定分配原则”和“项目申报”两个环节的工作效率，导致2013年至2015年的4个投资计划比规定时限晚下达27个、66个、64个和55个工作日，涉及中央预算内投资106.19亿元。

三、个别部门和地区未按规定落实简政放权要求。主要有：

（一）海关总署未按规定清理自行设立的准入类职业资格。《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发〔2007〕73号）要求，“凡是依据有关法律、行政法规或国务院决定设置的行政许可类职业资格，予以保留并向社会公布；除此以外的其他各种行政许可类职业资格予以取消”。2012年，海关总署自行设立预归类服务人员职业资格，并对预归类服务单位及从业人员实行行业准入管理，指导中国报关协会组织人员培训和考试。2014年，海关总署未按照人力资源社会保障部的要求清理上述职业资格。截至2015年7月底，已有3182人参加预归类专业技能培训和资格考试，其中1092人取得预归类社会化服务人员资格证书，107家企业获得预归类服务单位资质。

（二）发展改革委、能源局未将“国家地方联合创新平台”、“国家能源研发（实验）中心”认定事项纳入审批事项清理范围。具体情况：一是发展改革委制定的《国家地方联合创新平台建设实施办法》（发改高技〔2010〕2455号）规定，拟申请国家地方联合创新平台的单位，应先向省级发展改革委申报，各省级发展改革委进行初审后，由国家发展改革委进行复核，正式命名并给予资金补助等相关政策支持。据此，发展改革委2014年共认定112个国家地方联合创新平台。二是能源局制定的《国家能源研发（实验）中心管理办法》（国能科技〔2010〕198号）规定，该局负责国家能源研发（实验）中心的认定，并明确将给予优惠政策和资金补助。据此，该局2009年11月至2014年分5批认定了82个国家能源研发（实验）中心，并通过中央预算内投资或部门预算向一些中心安排了投资补助或课题经费。审计发现，发展改革委、能源局未按照国务院行政审批制度改革要求，将上述两项认定事项作为审批事项清理。

（三）河南省工商管理局和省国家税务局、地方税务局未实现信息共享，影响“三证合一”实施效果。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）提出，鼓励探索实行“三证合一”登记制度。2015年，《河南省人民政府办公厅关于实行工商营业执照组织机构代码证税务登记证三证合一登记制度的通知》（豫政办〔2015〕80号）要求，“2015年6月10日起实行‘一照三号’登记模式……工商、质监、国税、地税部门按照‘三证合一’登记业务需求，利用电子政务云搭建互联审批业务平台，通过信息化手段，实现部门间数据交换、信息共享、高效协同、联动审批”。截至2015年7月13日，河南省工商管理局与省国家税务局、地方税务局虽已搭建互联共享平台，但尚未做好相应的技术对接工作，未能实现全省“三证合一”信息共享。

（四）广西自治区推进注册资本登记制度改革不到位，部分行业仍存在准入限制。根据国家关于加快推进落实注册资本登记制度改革的相关精神，应“放松市场主体准入管制，切实优化营商环境”。截至2015年7月，广西自治区仍有部分行政许可事项未与注册资本登记制度改革配套衔接。如在粮食收购资格认定中，仍要求企业注册资本30万元以上；对医疗机构职业许可，仍要求企业提交验资证明等。

（五）广西自治区自定收费项目，增加企业负担10亿多元。原国家计委、国家经贸委《关于停止收取供（配）电工程贴费有关问题的通知》（计价格〔2002〕98号）规定，“对一般供电要求的电力用户申请新装及增加用电容量，停止收取供（配）电工程贴费”。2008年，为筹集城市配电网改造资金，广西自治区自当年12月1日起在本区供电收费中增设城市电缆工程建设费。2009年至2015年6月底，广西电网有限责任公司实际向用电企业收取此项费用10.36亿元，其中2014年收取2.85亿元，2015年1月至6月收取1.16亿元，增加了企业负担。

四、部分重点项目建设推进缓慢。主要有：

（一）仪征至长岭段原油管道复线项目未能按计划建成投用。中国石油化工集团公司仪征至长岭原油管道复线（以下简称仪长复线）长约560公里，概算总投资33.16亿元，其中黄梅至九江段长54公里，按计划应于2014年6月开工、2015年8月完工投入使用，以解决九江石化改扩建原油运输的瓶颈问题。2014年4月，仪长复线仪九段项目部在办理湖北省黄梅县境内管道工程建设规划许可证时，因该县城乡规划调整设立小池滨江新区，要求变更原黄梅至九江段工程规划中的10公里管道路线，并要求将小池滨江新区临港产业园内已有的仪长线、川气东送管道改线，三线合一敷设，否则不予办理建设工程规划许可。至2015年7月底，中国石油化工集团公司、仪长复线仪九段项目部与湖北省、黄梅县人民政府就上述管道敷设及改线事项多次协商，因对增加的9552万元费用承担方难以达成一致，上述10公里管道工程尚未动工，导致仪长复线管道难以按计划建成投用。

（二）南方电网深圳供电局有限公司部分输变电工程进展缓慢，无法满足用户用电报装需求。南方电网深圳供电局有限公司实施的深圳市民田输变电工程、百门前输变电工程等7个项目计划总投资22.64亿元，分别应于2010年和2012年6月完工。截至2015年6月底，受选址变更等影响，上述7个输变电工程仅完成投资7.2亿元，投资完成率32%。因项目未按时完工，导致11家单位16.21万千伏安终期用电报装需求无法满足，影响上述单位一些即将完工项目的投入使用。

（三）河南省南阳市国道G241内乡大桥至豫鄂界段改建工程项目未按期开工。2014年5月，河南省发展改革委批复国道G241内乡大桥至豫鄂界段改建工程项目，建设起止年限为2014年至2015年，计划总投资5.39亿元，其中中央财政资金1.81亿元。截至2015年7月15日，由于河南、湖北两省未就交界处工程建设方案达成一致意见，该项目施工图未获得批复，项目未开工建设，2014年9月到位的中央财政资金1.81亿元已闲置10个月。

（四）海南省文昌至琼海高速公路项目前期进展缓慢。文昌至琼海高速公路项目为海南省公路交通“十二五”发展规划的重点建设项目之一，2012年8月取得海南省发展改革委立项批复，计划总投资47.96亿元，计划建设工期为2013年至2015年。因海南省交通运输厅、国土资源厅前期准备工作不充分，至2015年5月才完成全部土地预审资料报送，2015年6月通过国土资源部用地预审。至2015年7月底，该项目尚未取得可研批复。

（五）重庆市涪陵龙头港作业区一期工程建设进度滞后。涪陵龙头港作业区一期工程是重庆市贯彻落实国家“一带一路”战略的重点项目，计划于2014年开工建设，总投资12.28亿元。至2015年7月，因重庆市涪陵区政府招商引资、移民后期扶持项目报批等工作推进慢，该工程仅开展前期准备工作，尚未全面开工建设。

（六）贵州省贵阳市轨道交通2号线一期工程推进缓慢。贵阳市轨道交通2号线一期工程是贵州省贯彻落实《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和“长江经济带”战略的重点项目，计划于2014年9月底前开工，总投资194.59亿元。截至2015年6月底，该项目仍处于征地阶段，已到位的1.09亿元银行贷款资金闲置。

（七）山西省太原市轨道交通2号线一期工程进展缓慢。2013年8月，山西省发展改革委批复太原市轨道交通2号线一期工程可行性研究报告，9月批复该项目首开段工程初步设计，2014年4月批复该项目总体工程初步设计，计划总投资185.15亿元，项目资本金64.8亿元由太原市政府承担，其余120.35亿元利用银行贷款等融资方式解决，建设期为2013年至2018年。2013年11月，该项目首开段工程开工建设。因太原市政府承担的项目资本金不到位，该项目于2014年9月暂停施工，直至2015年5月才复工。截至2015年6月底，太原市财政局仅拨付项目资本金4524.9万元，工程实际仅完成投资1.54亿元（占总投资的0.83%），建设进展迟缓。

（八）甘肃省环境监管信息化能力建设项目进展缓慢。甘肃省环境监管信息化能力建设项目计划建设期为2014年11月至2016年2月。因甘肃省环境保护厅开展项目设计招标工作滞后、设计单位未按合同约定时限完成等，该项目至2015年6月底仍未完成初步设计方案的编制及评审工作，造成2812.08万元财政资金闲置未用。

（九）上海市崇北三期土地开发整理项目前期工作进展缓慢。2013年9月，上海市规划和国土资源管理局批复崇明北沿三期土地开发整理项目可行性研究报告，要求4个月内完成项目规划设计和预算编制。由于市规划和国土资源管理局、财政局对该项目规划设计的政府采购招标工作协调时间过长等，项目实施单位上海市土地储备中心直至2015年3月才上报规划设计报告，截至2015年6月底尚未取得批复，造成已到位的财政资金1.39亿元闲置。

（十）辽宁省部分江河湖泊治理与保护项目未按期开工建设。沈阳市康平县城南污水处理厂项目和抚顺市清原县英额河湿地项目均计划于2014年开工并建成，计划总投资1.02亿元，其中中央预算内投资8139万元。由于项目前期论证准备不充分、征地进展缓慢等，抚顺市清原县英额河湿地项目至2015年4月才开工建设，沈阳市康平县城南污水处理厂项目至2015年7月15日尚未开工。

（十一）青海省西宁市污泥集中处置项目未按期开工建设。2013年12月27日，青海省发展改革委批复西宁市污泥集中处置项目可行性研究报告，项目建设期为2014年，总投资5405万元。因项目法人单位西宁湟水投资管理公司工作推进迟缓、项目变更工艺等，截至2015年7月项目未开工，已到位的1000万元中央财政资金和1600万元省级财政资金闲置。