住建部中国城市规划设计研究院张兵演讲实录

以下为文字实录：

尊敬的彭主任，各位来宾，大家早上好！今天很高兴在这里和很多嘉宾一起讨论有关问题。今天上午几位嘉宾讲到的问题都很有意义，农业部的宋主任刚才讲的这些内容都点到主要问题。

今天我主要讲几个问题：一是关于我国城镇化政策的由来。二是我国城镇化过程中的若干问题以及在推进城镇化过程中如何来客观的理性的看待城镇化的规律和科学认识。政策的由来其实很长久，虽然现在新型城镇化是热议的一个问题。但是如果回顾有一个背景，现在所有的城镇化是英国工业革命以后的，马克思1858年的经济学批判中讲到现在的历史是乡村的城市化而不像古代那样是城市的乡村化。我们国家城镇化世界上最早，但是比较缓慢，近期快速增长，目前与世界的城镇化的水平基本持平。我们在唐朝的时候城镇人口占比已经达到10%，1949年那时候的城镇化水平大概在10%，当时世界平均水平在28.8%，可以看到我们滞后的，这是非常艰难的几次大战之后的状态，1978年我国的城镇化率17.9%，现在按照城镇人口是53%的水平。1978年-2013年，平均每年1500万人口转成城市化人口。

中国城镇化研究是非常艰难和不容易的过程。改革开放以后，1979年南京大学地理学家吴友仁第一次提出关于中国社会主义城市化问题，这是划时代研究。1982年当时城乡建设环境保护部城市召开四次专家讨论会专门研讨中国城镇化专题。1984-1997年是借鉴、探索和理论总结过程。这个阶段经济体制改革、农村改革、联产承包责任制的改革，这些政策领域的形成，起到了非常重要的影响背景。我们知道我们的城市发展方针，我们对于500万人口向特大城市的发展方针不同。但是1984年改革开放初期，我们有城市规划已经明确我国城市发展方针第一条是“严格控制大城市发展”，1990年城市发展规划法，这一条仍然是非常重要的表述，这基本形成了城市化的政策取向。80年代中期一直到提新型城镇化，这个过程，理论界做了很长久的准备，不仅讨论中国的城市发展方针应当怎么样，而且对乡村城市化问题、人口城市化问题，包括人口规划、城市群问题等等广泛进行探讨，而且关注到城市内部社会空间的转型。从社会学家、地理学家的角度来讲，这个问题是探讨了城市内部空间的社会分域的问题。这些都是构成了我们研究的基础。

1997年亚洲金融危机以后，我们探讨积极的财政政策、稳定的货币政策，拉动内需提出来。1997年建设部给中共中央国务院有一个报告关于中外城市化和城市规划建设管理对比分析，国家“十五”计划工作研究把城镇化研究列入。1999年建设部组织全国力量开展全国城镇体系规划，《城乡规划法》，这个过程中形成了很多重要的理论准备和政策研究的基础。2002年党的十六大提出实施城镇化战略，2003年建设部出版《国外城市化发展概况》。今天谈新型城镇化和我们长期关注中国的发展、关注国际比较，是有很多经验和理论基础作为我们思考的平台，不是忽然有一天提出的城镇的问题。2005年国家规划明确积极稳妥推进城市化的战略，提出城市群作为城镇化主体形态。2005年9月中央政治局集体学习听城镇化问题，两个讲课的教授一个是城市地理学家、一个是城市规划专家。可以看到这个过程非常漫长，酝酿了非常长的时间。

今天我们讨论城镇化有必要了解这个过程，也知道中国特殊的话语，这是非常重要的，也是同社会经济发展密切相关的。按照现在《全国主体功能区的规划》，现在的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，今年3月正式发布，明确了国家整体上是两横三纵的格局，两横就是欧亚大陆桥，从连云港、日照这个地区延伸到乌鲁木齐包括新丝绸之路的概念，另外是沿着长江的这条跨线。三条纵轴是沿海的发展地带、京广发展地带、昆明到包头的发展地带。这是我们国家整体的部署。

简单看一下，现在城镇化过程中遇到的问题。中国城市规划设计研究院2013年在全国动员了我们院的力量做了全国县镇的调研，广泛收集问题，对中国城市规划设计研究院在新型城镇化的政策方面提出我们自己的看法。我们知道城镇化应该是城镇数量的增加，另外规模有多大，另外人口的迁移，从农村迁移到城市，从农业人口迁移到非农人口，这是一个基本概念。实际上大家对这个概念认识不断地加深。现在已经扩大到五个方面：人口流动、产业转型、变化的变迁、空间的重塑、社会的过程。我们首先对概念要有正确理解和判断，才能保证城镇化是科学理性和可持续的发展。

这是最表象的活动，城市变大了。1975-2002北京的建设用地扩张比较。这是所有人都可以感觉到的。很多城市，特别是发达城市，（图）这是苏州的空间影像，1986-2004年，这是文化最发达、经济最发达，产业发展最发达的地区，它的空间扩张、非农化转移非常剧烈，这事实上是我们国家非常典型的一个地区。地理景象发生了重大变化。同时我们国家的城市变得越来越强。（图）全球城市排名。香港在世界金融中心之一，现在北京、上海、广州、深圳、重庆都跻身世界排名。这都是国家经济社会发展表现出的一个现象。5亿人口进入城市，农民收入在增加，农民的社会在进步，同时二三产在迅速发展，并形成一批具有国际竞争力的优势。同时也面临很多问题。比如区域发展不平衡问题。现在为止还有大量的特困地区，被界定扶贫的14个连片地区占国土的40.8%。要知道我们的新型城镇化面临非常大的任务，我们要让全国人民共享发展成果，这才是整个中国的成功。同时城乡收入差距在增长，1980年城乡差距2.5：1，现在是3.1：1，我们看到200多个县的人均纯收入不足全国水平的一半。我们要知道我们是非常整盘的工作，不光是建立高楼大厦。

第二，我们的资源过度向大城市集聚，中小城市发展受限。这个问题不展开了。我们用行政等级建设城市，造成很多资源分配被高等级的行政单元抑制，使得很多低层级的中小城市的很多项目、投资受到很多限制。

第三，我们过度依赖投资和土地发展模式造成供需失衡。2001年1787平方公里的土地供给，2010年4326平方公里的土地供给。还有投资和需求的错位，造成了内需的有效释放被抑制，我们的投资主要集中在财税收益较大的制造业和房地产领域，江浙占比由2003年的50.1%攀升到2011年的59.2%。

第四，地方政府推进城镇化方式出现偏差，引发社会矛盾。比如说各种违背自然规律的的建设城市，这是非常不可取的。

第五，区域一体化发展滞后，特大城市的城市病凸显，80年代看到“城市病”的时候不知道，我们当时学这个专业知道城市太大会造成城市病，但是城市病是什么？我们今天知道了。区域一体化的发展滞后，城市群协调机制的不健全，影响整体竞争力提升。实际上我们看到这中间还有很多其他问题。但是在区域一体化问题上，明显通过过去几十年的努力和重视也开始找到了答案，比如说京津冀的ETC的联网、广州和佛山的地铁线，还有上海轻轨11号线从上海延伸到江苏华侨，这都告诉这些是非常重要的趋势。同时“城市病”的问题以及由此带来的城市公共安全这些方面实际上大有文章可做，有很多值得努力的领域。

第六，基础设施建设的滞后。现在城市扩张很快，但是公共服务、基础设施的完善其实还有非常大的空间，我们在研讨新型城镇化过程中要知道这些方面大有可为。在基础设施方面投资有很多历史欠帐，城市变得很大，但是公共服务往往集中在原来的中心地区，外围地区，像北京我们知道五环以内有几个三甲医院，北京现在有很明确的调整意向，新的资源放在五环以外，这是非常正确的选择。我们规划院对全国20个县进行调研，我们发现县域基础设施投资特别是中央财政资金绝大多数集中在道路和绿化方面，供给类、环境类的基础设施投入较少。

第七，社会保障的缺失与“半城镇化”。外出农民工进城了，他带了家庭进城了，但是和家庭分离的人口占的比例非常高，这中间有很多要让他在城市落脚生根的工作要做。城市的二元结构也在加剧，要高度关注。

第八，历史文化资源遭受破坏严重。2012年全国人大组织调研讲近30年我国消失了4万多处不可移动的文物。同时我们的自然村从2000年的363万个锐减到271万个。另外高度关注城市化中对城市文化设施的建设，上海新天地建设之后，各地争相效仿做了很多尝试，这个过程中不恰当的保护行为也造成了很多城乡文化遗产破坏。很多地区迷恋资本，把很多资本进入村子里，要把村子里变景区，它能够用的手法很少，不体会当地历史文化的深层次的东西。我们可以看到走到中国的文化景区都挂有红灯笼，这是盲目效仿，大家没有真正体会历史文化，对于你今天的价值和意义在哪里，用不恰当的东西造成了文化遗产的客观损失，很多文化遗产的整治、保护流于表面。我们可以看到有的地方对街区的整理只做表面，一层做二层不做。这样造成里面这些城市的建筑，我们的新型城镇化将来会有一个非常大的问题，就是现在的城市里的存量建筑未来的维护问题，不管买多好的房子，我们的高层建筑的玻璃一年擦几次？城市要有维护的。我们现在建了很多楼，这些楼怎么维护。现在只有商务区的楼是清洗的，但是大量的居民住宅是不清洗的，就会不断的造成新的会变成旧的，这些方面4也有不当的地方。如果说产业的话，我相信这是一个非常大的新的服务产业。老城区的破坏，也源自我们的理念。同时城市特色是值得我们关注的，无法分辨的城市特色。（图）我们看这四张图都是哪个城市？都是一样的。中国的城市是非常讲它和自然中间的互动的，这个方面大有我们深入思考的空间。还有建设过程中盲目用城市的方式对待乡村，我们最近看北京设计周，做了一个非常有趣的试验，那么小的一个街里面做了一点绿化和花卉摆放，老百姓非常欢迎，因地制宜，最后还是一定要根据国情做事情，这样才会做出漂亮的东西。

第九，环境恶化问题、空气污染问题，包括区域性的环境危机。另外非常值得关注的是我们很多生活指标质量在下降。我仅举出行的例子，我们现在到县里面都会发现堵车。在理念上我们出了什么问题非常值得关注。（图）这是上海。上海绝大多数的扩张面积都是在它的中心城和边缘地区的过渡地区。房地产开发快速的扩出去，但是这些地方的特点没有就业，就业还在主城。（图）这是上海2010年的调研，进入中心城人员的平均出行距离22公里。我们80年代坐公交车，有公交月票人的平均出行是6公里多。我们看看从通州进北京，每天早晨和每天下班的出行距离，其中15公里以上是长距离出行，这占整个出行的60%。所以这些方面带来了很大问题，城市变大但是生活质量变差。

这是一个地级市的图。这个地级市面积105平方公里，我们理解为最紧凑的圆，交通半径大概只有5.8公里，但是实际上这个城市东头到西头距离30公里，南北距离15公里，这个城市的形态很不合理，非常不紧凑，带来了城市里面大量低效率运行状态。这中间有客观规律。

这些蓝点是不同城市。我们做了一些研究，在城市规模和平均出行距离，100万人口的城市出行距离是4公里左右，这才是一个比较理性的规律。但实际上它的出行时间都在30分钟以下，这是人的理性选择。换句话说他活动的范围非常有限，如果我们的公共基础设施的投放不能随着城市迅速扩大，比如医院不能随着城市扩大在远郊区设立医院，只能被迫用更长的距离享有医院。这方面有很多客观规律，而根本以人为本的城市，要以人的基本活动规律出发理解城市化。所以要客观地不断地积累，即便我们做产业领域的事业，实际上也有很多规律，不了解这些规律是要吃亏。从各行各业来讲，全社会要研究在中国国情下的新型城镇化下的敲门和规律，来丰富我们的理性认识。

我国2012年的统计，蓝色线条是2000年各省区的城镇化率，2012年是红色的，河北、安徽、甘肃、陕西是城镇化变速增长最快的地方。这意味着什么？我们的人口在区域之间有强烈的活动，最活跃地区是红颜色，次活跃地区是粉红色，深蓝色是迁出活跃地区，浅蓝色是迁出的次活跃地区。如果我们研究在这个历史阶段经济发展和城市化的过程，我们知道城镇化率水平高低和人均GDP以及财政收入有一定相关性。但是也有反常的东西比如吉林辽宁和广东来看，广东人均GDP不如辽宁，但是城市化率，2012年辽宁比广州要低，这是倒过来的，并不是正相关。为什么？这中间就有我们真正理解城镇化很重要的一个因素，不是城市化率越高越好，不是这样简单的。大家研究工作中要看到，广东、江苏、福建这三个地区GDP增长很快，但是他们城镇化率变动很慢，变动最快的是甘肃。所以我们要知道，这中间出现这个特征主要在于统计，我们的户籍人口、常住人口的统计口径会有不同的统计结果和不同的表现。所以在这个情况下城市化率不能作为一个追求的目标。

最后，我总结归纳一下。城市化是一个历史自然过程，这个过程会发生人口变化、政治变化、文化变化、经济、社会、技术、环境等等方面的变化，这中间对我们最大的挑战在于要结合国情、遵循规律、因势利导。我们要注意这个变化过程，推动了非常综合性的一个过程，它不是简单建设一个物质状态形象的东西，我们看到这个过程中我们要推进政府决策、制度变革以及城市规划、城市管理等方面的改革，使得城市化问题得到更有效的解决。

谢谢大家！