解读三中全会：长效机制将替代短期调控

■本报记者 于春美 陶婷

北京报道

11月15日晚间，十八届三中全会《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布，决定当中对与房地产行业长效机制相关的土地、金融和财税等方面的改革都进行了较为详细的部署。

关于房产税，《决定》这样表述：“加快房地产税立法并适时推进改革。”房产税作为深化税制改革一个组成部分被正式列入中央全面改革部署之中，而房产税将立法先行，通过立法获得合法性，并自上而下全面推行。

关于土地制度，《决定》也确定了改革的具体方向：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”从中可以看出，集体土地的流转入市将成为这一轮改革的一片华彩乐章。

关于金融改革，《决定》提出允许民间资本设立中小型银行，推动股权融资，提高直接融资比重，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品，这都将拓宽房地产企业的融资渠道。

接受中国房地产报记者采访的多位业内人士表示，“房地产的问题不在房地产本身，土地、金融、财税每一个细小的制度变革都会牵动房地产的神经。三中全会后，土地、财税等长效机制将逐步替代限购、限贷的短期调控行为。”

调控政策市场化

“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。”习近平总书记在10月29日的中共中央政治局集体学习时的讲话，表明了本届政府对于房地产走市场化的态度。

在鼎信长城基金董事长章华看来，十八大以来政府对房地产的调控政策没有表示收紧，本身就是一种表态。另外，决策层也在积极调研和探索用长效机制逐步替代短期调控措施，房产税可能成为其中的措施之一。

针对近期北京、上海、深圳调控纷纷收紧，章华表示，主要是这些城市房地产供应不足，随着市场的分化，过去的“一刀切”将逐步改变。

中国房地产研究会副会长顾云昌认为，限购、限价政策不会立马退出，尤其是在北京、上海这样的一线城市。逐步退出的可能性比较大，且因城市的发展差异，不同城市退出的方式和时间也会不同。住建部政策研究中心原副主任王珏林表示，“目前市场配置资源所需的土地流转和供应关系都未解决，很多条件尚不具备，市场进行决定性资源配置的程度还未成熟。”

“调控是短期行为，但也会是常态。政府既不缺位，也不越位。”荣邦瑞明投资管理公司董事长李伟表示，在大方向上会加强市场的作用，调动市场力量解决房地产价格和产品问题，包括保障房和公共服务也将更多采用市场化的方式，吸引社会资本进入。公报中提出的“推进国家治理体系和治理能力”，将对房地产市场化带来新的思路，政府管理方式的变革也会在制度建设层面理顺房地产市场化的机制设计。

土地改革探路

“建立城乡统一的建设用地市场”被誉为此次土地改革中最大的亮点。相较十七届三中全会，本届三中全会将“逐步”二字去掉，表明了对土地制度改革的决心。在业内人士看来，建立城乡统一的建设用地市场，必将推动进一步增加土地改革试点，集体建设用地有条件通过市场化交易将成为下一步改革的方向。也有人士表示，按照这样的改革思路，土地改革将从当前正在进行的土地确权、宅基地发证，到作为财产的可转售、抵押，最终实现集体建设用地与国有建设用地同权同价。

探索城乡统一的建设用地市场，重庆、成都、深圳等地早在多年前已展开试点探索。近日，安徽传出“允许集体建设用地通过出让、租赁等方式流转用于工业、商业、旅游等，农民可使用其他村集体宅基地”的改革试点，也成为探索集体建设用地改革的风向标。

“建立城乡统一的建设用地市场，可以盘活农村的建设用地，也可以使农村土地有退出的机制。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对记者表示，农村建设用地流转试点了很多年，但难以普及，主要是涉及大量基本法律和制度的调整。由于牵涉到诸多复杂问题，土地改革只可能是一个渐进和长期的过程。

土地产权制度是土地制度改革的基础。国土资源部法律中心副主任佟绍伟在接受记者采访时提出，不管是进行征地制度改革，还是促进农村土地流转等推动城乡统一的土地市场，都需要土地产权制度建设作为支撑。目前国土资源部的土地确权工作已进入收官阶段，这将是土地制度变革的巨大变动。

中国人民大学公共管理学院彭真怀表示，城乡土地同地、同价、同权喊了很多年，其中关键的一点是要完善农村土地产权制度。“现有法律条件下，农民不能用自己的宅基地和耕地进行抵押、贷款以及流转。集体土地所有权主体是农民集体，但现实中很难对‘农民集体’做出明确界定，造成主体虚位、主体模糊的问题。这也给宅基地、承包地确权带来一定难度。”

集体建设用地使用权的流转不等于使用性质的转变。鼎信长城基金董事长章华表示，“城乡土地一体化主要是盘活农村建设用地，改善乡镇住房条件。而进入城市的主流人群还是使用国有用地。从安徽的试点看，主要是承认租赁土地合法化，而且仅流转用于商业、工业、旅游等方面用地。”

不过，从目前试点城乡建设用地统一市场来看，各地农村建设用地入市试点中也存在不少问题，比如，出现随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等。

李伟表示，目前制约中国集体建设用地真正流入市场的问题是规划和土地管理制度的制约。由于我国现在的规划管理制度的核心是入门证制度，也就是管理项目的前期，进了门就再没有人管理了，建设项目的用途和实际用途的差别都没有人过问。这样的管理制度下，集体建设用地市场化交易可能导致村村点火，户户冒烟的无序化。“集体建设用地市场化交易的前提在于加强规划的权威性，同时把规划的事前管理变成事前、事中和事后同抓共管，尤其要加强事中和事后管理。”

（本报记者张凤玲对本文亦有贡献）